时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-06-18 | 《信报》

难阻偷​​步宣传 选举规限怎样变?



距离立法会选举提名期开始尚有一个月,各路被视为有意参选的人马近日频频曝光,有人在大厦外墙卖广告,有人拍片放上社交网站。在现行法例下,只要未正式宣布参选,便不会被视为候选人,其宣传开支也不会计入选举经费。这难免令人疑问,若有人故意在正式宣布参选前大洒金钱宣传,会否令选举开支上限如同虚设?

宣布参选后 宣传受规限

现行规例下,只要在提名期结束前的任何时间曾公开宣布有意参选,即会被视为「候选人」,而毋须待递交提名表格,或被正式确认为候选人。 [1]以今年初的立法会新界东地方选区补选为例,提名期由1月5日至18日[2],但从表一可见[3],其中两名候选人杨岳桥和周浩鼎,早在去年12月20日和今年1月3日已先后公开宣布参选,并分别于去年12月31日及今年1月4日,在选举事务处的选举广告中央平台,首次上载其选举广告的有关资料。 [4]由于当时提名期尚未展开,可见二人在宣布参选后,已视自己为「候选人」,自觉受相关规限约束。

资料来源:综合报章报道及选举事务处的选举广告中央平台
*报章报道新思维在1月8日确定派黄成智出选,而黄成智在1月10日举行参选誓师大会。这里取一个较早日期作为其宣布参选日期

及后周浩鼎卷入的一宗事件,亦能反映成为「候选人」后需谨言慎行。今年1月10日他出席千人盆菜宴期间,与党友逐台与出席者握手。虽然活动没有提及「选举」,但其党友向市民介绍周浩鼎时,被指呼吁市民「多多支持」。事件引起非议,已宣布参选的黄成智认为周浩鼎应考虑将活动计入选举经费,甚至质疑事件有买票贿选之嫌,表示考虑向廉政公署投诉。 [5]这次事件正好反映,候选人在正式宣布参选后,需要小心避忌。

宣布参选后受限多多,上述的两个例子也许说明了,为何会有参选人在选举前频频现身宣传,甚至大卖广告,却迟迟不愿表明参选。值得注意的是,现时选举指引指出为审慎起见,有意参选人士应确保在公开宣布参选前,拆除已在有关选区发布的宣传物品,例如海报或横额,尚未拆除的,可能被视作选举广告。 [6]换言之,只要能在宣布参选前一刻移除物品,此前所作的宣传就不会计入选举开支上限。

竞选开支何时计 总偷步空间

由此衍生的问题是,财力雄厚的候选人假如能够在未有规限的时间大洒金钱宣传,会否令选举开支上限失效?若然会,那是否有方法拨乱反正?参考各地经验,借灰色地带宣传的例子屡见不鲜,但要阻止潜在候选人以各种名义偷步宣传,甚为困难。菲律宾今年5月举行国家和地方选举,依照当地法规,选举期有90天,期内选举开支设有上限。不过,菲律宾侦查报道中心(Philippine Center for Investigative Journalism)指出,由去年3月至今年1月,亦即选举期开始前,有今次选举的候选人现身或由他们担任发行人的社会议题广告,约有105,000则,广告估算总值约67亿菲律宾披索(11.2亿港元)。 [7]在此,我们固然不能排除部分人的初衷是关心社会议题,而非为参选铺路,但同样不能否认是,假如有人借题发挥,偷步大卖选举广告,所谓的选举开支上限,最多只能说是选举期内的上限。

假如认为变相提早卖广告的做法不妥,那么索性将选举开支规限涵盖更早的日子,会否更切合现实?在英国,近十几年来便多次改动开始计算选举开支的日子。过往英国只要候选人展开竞选活动,便要开始计算其选举开支。 [8]没有划一开始计算开支的日期这点,与现时香港的做法相似。在此规限下,当地遂出现「预期议会候选人」(Prospective Parliamentary Candidate)、「政党发言人」(party spokesperson)等称谓,试图作为相关人士未曾宣布参选而未真的投身选战当中的证据。 [9]

原有规限限不住五花八门的称谓,于是在2000年时,当地通过Political Parties, Elections and Referendums Act 2000,修改有关选举候选人定义,列明在当地宣布举行大选后,才会有候选人,同时意味选举开支的计算由此刻才开始。 [10]不过这种不规管选举期前开支的做法,又引起人们关注会否使实际投入选战的资金大增,甚至令开支上限「形同虚设」。 [11]

选举期一分为二 两个开支上限

后来,当地于2009年通过Political Parties and Elections Act 2009[12],设立两个规管选举开支的时段。第一个时段由当届国会任期超过55个月时开始,直至竞逐下届国会的候选人身分被正式确立为止,当地称之为「长选举活动」(long campaign,下简称「长选」 );第二个时段,则如同以往,由候选人身分正式确立,直至投票日为止,当地谓「短程选举活动」(short campaign,下简称「短选」)。 [13]一般而言,国会解散之日为「长选」和「短选」时段的分水岭。

在新规例下,有人若然在国会解散前宣布参选,其候选人身分会在国会解散当天被确立,若未宣布,确立日会订于其宣布参选或被提名的日子。 [14]以2015年的国会选举为例,「长选」和「短选」加起来,长达140日,超过4个半月,其中「长选」时段由2014年12月19日至2015年3月29日,共101日,「短选」时段由2015年3月30日至举行选举5月7日当天,共39日。 [15]

在开支上限方面,「长选」为30,700英镑(约344,191港元),「短选」则为8,700英镑(约97,539港元),两个上限会再依据选区内选民人数调整。 [16]比较两个时段的每日平均开支限额,「长选」较「短选」高36.3%,换言之,愈临近选举,开支限额便会愈紧。

以上做法沿用至今,根据英国当局回覆智经的查询,在这做法下,只要有人在「长选」期间从事竞选活动,当局就会视其宣布参选,并计算相关活动的开支。候选人在「长选」或「短选」两时段的开支,都不得超过相关上限。 [17]上述的改变,除了进一步限制选举前哨战的开支,亦因为要在选举后作出申报,增加了相关开支的透明度。根据当地的选举委员会(The Electoral Commission)的数字,在2010年大选中,各候选人在「长选」时段共用了约1,123万英镑(约1.26亿港元)。 [18]

分开两个时段,虽然按理可以更好规管选举开支,透明度更高,不过凡是「伟大」构思,落实起来往往波折重重。在2010年大选后,当地选举委员会发现在超过4,000个候选人提交的选举开支资料中,有超过1,000名候选人的选举代理人,似乎误解了新规定,有可能违规。 [19]在2015年大选,类似问题仍然存在,当地选举委员会提出,分开「长选」和「短选」的做法,令候选人及其代理人行政工作担子更重,并增加违规风险,建议英国政府在下次检讨候选人规则时,就此安排再作咨询。 [20]

提升开支上限 鼓励提早宣布参选?

顺得哥情失嫂意,英国作过不同改动,至今似乎仍未找到一个皆大欢喜的方案,可见这类问题不易解决。规管困难,但同样需要考虑的是,过于严厉的规管,可能会妨碍正常社区活动;有意参选者过早斥巨资造势,实质的助选成效亦成疑。因此一味收紧规限,未必就是对症下药。或者反其道而行,放寛部分限制,让候选人名正言顺更早展开宣传,效果会更为理想。

智经曾对香港的选举开支法规作硏究,认为现时选举开支上限太低,可能会令候选人尽量延迟宣布参选,以免开支超出上限。 [21]若要减少变相提早宣传,当局可考虑提供诱因,鼓励候选人更早宣布参选,光明正大进行竞选工作,具体做法可以是提升开支上限,同时,为维持相对公平的竞争环境,对财力欠佳的候选人可提供资助。 [22]各路候选人以合理的资源和时间宣传,市民才能认清谁是自己的民意代表,作出明智之选。

1 「选管会发出的《立法会选举活动建议指引》」,政制事务委员会,立法会CB(2)1010/15-16号文件,2016年3月3日,第220页。
2 「2016年立法会新界东地方选区补选提名」。取自选举事务处2016立法会新界东地方选区补选网站:http://www .elections.gov.hk/legco2016by/pdf/Nomination_GC_chi.pdf?time=0.9899855399246456,最后更新日期2016年1月18日。
3 表一资料来源:黄文萱,周嘉怡,〈新东二月底补选杨岳桥料战周浩鼎方国珊积极考虑〉,《星岛日报》,2015年12月21日,A08页;〈杨岳桥周浩鼎方国珊争新东补选〉, 《香港经济日报》,2016年1月4日,A24页;〈本土派参战新东补选〉,《信报》,2016年1月11日,A13页;〈新东混战再添乱刘志成报名未知是否大埔同名区议员〉,《明报》,2016年1月14日,A15页;吕浩然,〈体雕大状出战选新东〉,《苹果日报》,2016年1月17日,A11页; 〈黄成智本土派参选新东补选〉,《明报》,2016年1月9日,A07页;「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:杨岳桥」。取自中央平台网站:http ://www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=10&cand_id=12#,最后更新日期2016年3月1日; 「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:梁天琦」。取自中央平台网站:http: //www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=2&cand_id=15,最后更新日期2016年3月1日;「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:方国珊」。取自中央平台网站:http: //www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=3&cand_id=14,最后更新日期2016年2月29日;「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:梁思豪」。取自中央平台网站:http: //www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=5&cand_id=17,最后更新日期2016年2月28日;「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:周浩鼎」。取自中央平台网站:http: //www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=13&cand_id=13,最后更新日期2016年2月28日;「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:黄成智」。取自中央平台网站:http: //www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=2&cand_id=18,最后更新日期2016年3月1日;「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:刘志成」。取自中央平台网站:http://www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch,最后更新日期2016年1月26日。
4 「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:杨岳桥」。取自中央平台网站:http ://www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=10&cand_id=12#,最后更新日期2016年3月1日; 「2016年立法会新界东地方选区补选公众查阅候选人递交的选举广告:周浩鼎」。取自中央平台网站:http: //www.eaplatform.gov.hk/2016LCB001/ShowBatch?election_id=1&constit_id=1&d-2323413-p=13&cand_id=13,最后更新日期2016年2月28日;「2016立法会补选候选人应办事项备忘」。取自香港特别行政区政府选举管理委员会网站:http:// www.eac.gov.hk/pdf/legco/2016lcbe_nte/Notes_to_Candidates/2016lcbe_nte-Action_Checklist_for_Candidates_(Chi).pdf,最后更新日期2016年1月5日,第15页。
5 〈已参选周浩鼎盆菜宴逐台握手 葛珮帆否认叫人支持 黄成智考虑报廉署〉,《明报》,2016年1月11日,A03页。
6 同1,第142及143页。
7 Malou Mangahas, "Pre-Campaign Ads: P6.7B - Bribery, tax evasion, impunity?" March 7, 2016, Philippine Center for Investigative Journalism, http://pcij.org/stories/bribery-tax-evasion-impunity.
8 "Party finance and expenditure in the United Kingdom," Ministry of Justice, United Kingdom, June 2008, p. 17.
9 Oonagh Gay, Isobel White, "Research Paper 08/74: The Political Parties and Elections Bill-Bill 141 of 2007-08," House of Commons Library, p. 47; "Party finance and expenditure in the United Kingdom," Ministry of Justice, United Kingdom, June 2008, p. 41.
10 Oonagh Gay, Isobel White, "Research Paper 08/74: The Political Parties and Elections Bill - Bill 141 of 2007-08," House of Commons Library, p. 48.
11 同8,pp. 42 and 43.
12 "Political Parties and Elections Act 2009," United Kingdom Parliament, http://services.parliament.uk/bills/2007-08/politicalpartiesandelections.html, accessed May 19, 2016.
13 "A regulatory review of the UK's party and election finance laws - Recommendations for change," The Electoral Commission, June 2013, p. 64; "UK Parliamentary general election 2015 Guidance for candidates and agents Part 3 of 6 - Spending and donations," The Electoral Commission, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0004/173074/UKPGE-Part-3-Spending-and-donations.pdf, accessed May 19, 2016, pp. 5 and 6.
14 "UK Parliamentary general election 2015 Guidance for candidates and agents Part 3 of 6 - Spending and donations," The Electoral Commission, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0004/173074/UKPGE-Part-3-Spending-and-donations.pdf, accessed May 19, 2016, pp. 5 and 6.
15 "2015 election campaign officially begins on Friday," BBC, December 18, 2014, http://www.bbc.com/news/uk-politics-30477250.
16 同15。
17 "UK Parliamentary general election 2015 Guidance for candidates and agents Part 3 of 6 - Spending and donations," The Electoral Commission, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0004/173074/UKPGE-Part-3-Spending-and-donations.pdf, accessed May 19, 2016, pp. 5 and 6; "Daily Hansard: House of Commons Debates 9 February 2009," United Kingdom Parliament, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmhansrd/cm090209/debtext/90209-0021.htm, accessed May 20, 2016.
18 "UK general election 2010 Campaign spending report," The Electoral Commission, February 2011, pp. 10 and 11; "UK Parliamentary general election 2015 Guidance for candidates and agents Part 3 of 6 - Spending and donations," The Electoral Commission, http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0004/173074/UKPGE-Part-3-Spending-and-donations.pdf, accessed May 19, 2016, p. 34.
19 "A regulatory review of the UK's party and election finance laws: Recommendations for change," The Electoral Commission, June 2013, p. 65.
20 "UK Parliamentary General Election 2015: Campaign spending report," The Electoral Commission, February 2016, p. 68.
21 "Rethinking Campaign Finance Laws in Hong Kong: Reform for a New Generation," Bauhinia Foundation Research Centre, March 2016, p. 21.
22 同21,pp. 24-27.