时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-07-22 | 《经济日报》

我有权投──降低投票年龄 还青年未来?



关于「后生仔」参与政治的争议最近闹得热哄。既有一些支持「留欧」但未有踊跃投票的英国青年,在「脱欧」已成定局后批评主张「脱欧」、投票率高的长者剥夺他们的未来[1],也有现年19岁的香港众志秘书长黄之锋申请司法覆核被拒,未能将立法会地区直选的参选年龄限制由21岁降至18岁,与投票年龄看齐。 [2]

参选权或许只是小部分有志之士的意愿,投票权的年龄限制却牵涉动辄影响成千上万市民是否投票。正当支持「留欧」的英国前首相卡梅伦可能仍在懊悔当初否决16、17岁青年的投票权,香港仍将投票年龄设定为18岁或以上时,奥地利、苏格兰及美国部分城市已经比香港以至全球逾200个国家[3]领先一步,先后将投票年龄由18岁降至16岁。美国三藩市[4]及加拿大爱德华王子岛[5]亦将于今年下半年透过公投决定是否跟随,加拿​​大卑诗省也有政党积极推动同类政策。 [6]然而,降低投票年龄,是否就能一了百了,还青年一个他们追求的未来?

投票路上 长者话事?

目前只有个别国家及美国[7]、德国[8]的部分地区,将投票年龄降至16岁,「16岁可以投票」显然还不是全球趋势。要探讨香港是否需要效法,得先了解香港有否「本土」需要及是否符合「国情」。

选举事务处上月公布9月立法会选举的临时选民登记册数据,显示长者选民人数较2012年急升,其中66至70岁选民组别增幅最大,较上届急增逾六成,18至20岁选民反而减少约15%;30岁或以下选民占整体选民比例更不足两成[9]。数据与智经早前的推断不谋而合,智经去年预计,因应香港人口老龄化,加上年轻人的投票意欲较长者逊色,预计今年18至30岁年轻人的投票人数将较61岁或以上的长者少约25万人;至2040年,差距将拉开至约70万人。 [10]

青年思变 不甘被代表

年轻及年长选民人数的差距日益扩大,除了预见选民老龄化,政府政策及立法机关候选人的政纲、取态亦可能向长者倾斜,引起公共资源的「世代之争」。撇开公共开支、医疗等民生争议,在政治层面已可窥见新世代求变心切,其中一个指标是本土、港独思潮兴起。虽然最近的民调指出,15至24岁受访者仍然较多自认是泛民主派(33.8%),但自认本土派的百分比亦有26.5%[11],本土派阵营预言与泛民和建制派三分天下,并非异常天开。

为了让「大人」听见青年的声音,由九十后牵头的本土民主前线、青年新政、香港民族党以及香港众志等政党先后成立,无不以争取本土优先、公投自决甚至独立建国作为号召,并表明有意出战9月立法会选举,与传统政党一决高下。诚然智经早前预计,未来由「长者话事」的基本政治格局不变,但作为未来主人翁,当下年轻人的声音却不容忽视。将投票年龄降低至16岁,是否有助平衡不同世代的声音?

投票年龄逾廿年未检讨

回顾历史,香港自1982年在区议会选举引入地区直接选举[12],其后曾经提出将最低投票年龄由21岁降至18岁。当时的争议点包括降低投票年龄会使选民數目激增,转移市民的政治影响,引起政治及政制的问题[13],亦有指此举会令投票率下降,影响民主政制发展。 1995年,时任港督彭定康落实包括降低投票年龄至18岁,以与英国看齐的一系列政制改革,此后香港再没有检讨投票年龄的限制。 [14]

资料来源:立法局秘书处资料研究及图书馆服务部《八十年代以来香港的政治发展》

奥地利研究:16、17岁有能力「和理非」投票

降低投票年龄除了是牵涉「世代之争」,也是涉及认为什么年龄才有能力运用手中选票的社会共识。由于香港官方未有就此进行研究,我们或可参考外国例子再作判断。奥地利于2007年成为首个降低投票年龄的欧洲国家,当地维也纳大学于2012年,就18岁以下选民是否缺乏投票动力,以及他们是否未能在投票时作出准确判断进行研究。 [15]

研究发现,16、17岁选民投票意欲低,与他们无能力或不愿意涉足政治无直接关系。他们对政治的兴趣更是各30岁以下年轻人组别中排行第二,较18至21岁及26至30岁人士还要高。研究同时指出,年轻选民较其他年龄组别选民接触更多非正式的公民教育、利用新渠道接收资讯,及更积极参与示威等非投票形式的政治活动。他们的投票选择也能反映他们的真实取向。 [16]此外,奥地利于2010年及2012年两次地方选举中,16、17岁选民的投票率虽然低于整体投票率,但仍比18至20岁年轻人高。 [17]

资料来源:Journal of Elections, Public Opinion and Parties

另外,2014年因应独立公投而首次试行降低投票年龄至16岁的苏格兰,16、17岁选民的投票率亦高达75%,较18至24岁及25至34岁选民分别高出21个百分点及3个百分点,另97%已投票的16、17岁选民表示将来会再在选举及公投表决投票。 [18]苏格兰的例子显示,青年面对国家前途等重要决定时,或许会更有动力投票。是次公投试行容许16、17岁青年选民投票,亦促成英国通过苏格兰分权法案,正式容许苏格兰地方性投票的法定投票年龄由18岁降低至16岁。 [19]

事实上,刚通过脱欧的英国,当地的工党、苏格兰民族党、自由民主党、绿党以至上议院都支持容许16、17岁青年参与脱欧公投,但「埋门一脚」被下议院否决。 [20]倘若下议院当初支持方案,支持留欧的年轻人更积极行使投票权,或许可以亲手改写英国的前途。

共创未来 青年有话说

假设16、17岁青年能够在选举中作出理智决定,然而部分年轻人近年积极提倡本土思潮、独立建国等,被一些香港人和中央视之为洪水猛兽的议题,建制政党以至温和泛民主派等非本土派政团或许会担心,引入16、17岁青年选民犹如增添本土政团胜算,万万不能。

香港众志等年轻政党一直提倡就香港2047年后的二次前途问题公投自决[21],降低立法会及区议会选举投票年龄尚且存在争议,倘若顺应香港众志的意愿举行「真公投」,并将投票年龄降低至16岁,吸纳被视为「港独」票仓的青年选票,是次公投结果会如何?虽然香港与其他国家「国情」不尽相同,但苏格兰前年的独立公投结果反映,青年是否大部分撑独立或反建制,存在很多变数。

就苏格兰应否独立成国,当地多个民调于公投前一直显示双方立场争持不下,但有民调机构于苏格兰公投当日,访问当地各个年龄组别的选民,发现支持苏格兰独立比率最高的年龄群组来自25至39岁选民,高达55%,16至24岁选民的投票取向反而与40至59岁选民相若,支持比率均低于五成。 [22]当然,前文提及本港部分青年积极提倡港独,更称下一代港人将成为「天然独」,反对港府靠拢中央,支持香港应有独立建国的权利[23],同样的公投在香港举行或许会有截然不同结果。

诚然,为了不想某些立场成为多数而禁止部分人投票,难言合理,而如前所述,香港自1995年后便未有再为有关议题正式检讨,当研究显示16、17岁青年有能力、有动力在选举中履行公民责任,现实中亦有能力全职工作、在家长签署同意下结婚[24],甚至组织学民思潮等学生政团,是否可以研究再降低投票年龄,或许不是「冇偈倾」。即使不谈投票年龄,让青年感到有份决定未来,而不是事事「冇say」,也是百利而无一害。借用广东歌《我有权投》的一句:「我有权投向猛火,怎么要吹熄我」,扑熄青年的热诚,终究非社会之福。

1 Hannah Jane Parkinson, “Young people are so bad at voting – I'm disappointed in my peers,” The Guardian, 28 June, 2016, https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jun/28/young-people-bad-voting-millennials-eu-vote-politics.
2 〈黄之锋覆核参选年龄被拒 官:政治问题应交立会决定〉,《明报》,2016年6月23日,A14页。
3 “Country Comparison: Suffrage,” Central Intelligence Agency, https://www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/rankorder/2123rank.html, accessed June 2, 2016.
4 Joshua Sabatini, “Lower voting age heads to November ballot; junk food banned from city vending machines,” The San Francisco Examiner, May 11, 2016, http://www.sfexaminer.com/lower-voting-age-heads-november-ballot-junk-food-banned-city-vending-machines/.
5 “Introducing a Bill to Lower the Voting Age to 16 in British Columbia,” Andrew Weaver MLA, http://www.andrewweavermla.ca/2016/05/11/introducing-bill-voting-age-16-british-columbia/, last modified May 11, 2016.
6 同5。
7 Yamiche Alcindor, “Campaign to Lower Voting Age to 16 in Local Races Ignites a Debate,” The New York Times, December 9, 2015, http://www.nytimes.com/2015/12/10/us/politics/campaign-to-lower-voting-age-to-16-in-local-races-ignites-a-debate.html?_r=0.
8 “Teen Trend Setters: A State in Germany Lowers Voting Age to Sixteen,” Spiegel Online, May 19, 2011, http://www.spiegel.de/international/germany/teen-trend-setters-a-state-in-germany-lowers-voting-age-to-sixteen-a-763402.html.
9 〈立选选民多30 万老增少跌 工联:未必利建制 民主党:用放大镜看异常增长〉,《明报》,2016年6月2日,A02页。
10 「后占中时代(三):银发族话事青年真系冇say ?」,取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/302,最后更新日期2015年2月18日。
11 「【决战立会】now委托中大民调:年轻人自认「本土」都少于「泛民」│丘伟华」取自852邮报网站:http://www.post852.com/【决战立会】now委托中大民调:年轻人自认「本土/,最后更新日期2016年6月12日。
12 「八十年代以来香港的政治发展」,立法局秘书处资料研究及图书馆服务部,立法会RP17/95-96号文件,1996年9月。
13 「年青人年龄在民事法中的法律效力问题(論题十一)」,《香港法律改革委员会研究报告书》香港法律改革委员会,1986年4月15日。
14 同12。
15 Markus Wagner, David Johann, and Sylvia Kritzinger, “Voting at 16: Turnout and the quality of vote choice,” Electoral Studies 31 (2012): 372–383, doi:10.1016/j.electstud.2012.01.007.
16 同15。
17 Eva Zeglovits and Julian Aichholzer, “Are People More Inclined toVote at 16 than at 18? Evidence for the First-Time Voting Boost Among 16- to 25-Year-Olds in Austria,” Journal of Elections, Public Opinion and Parties, 24 :3 (2014): 351-361, accessed June 2, 2016, doi:10.1080/17457289.2013.872652.
18 “Scottish Independence Referendum Report on the referendum held on 18 September 2014,” Electoral Commission, December 2014, p.65.
19 同18,p.30.
20 “Electoral systems and electoral reform in Canada and elsewhere: An overview,” Andre Barnes, Dara Lithwick and Erin Virgint, Legal and Social Affairs Division, Parliamentary Information and Research Service (Canada), June 2016, p.21.
21 姚国雄,〈众志拟派罗冠聪伙舒琪战港岛〉,《苹果日报》,2016年4月11日,A05页。
22 “YouGov Survey Results,” YouGov, 2014.
23 〈《学苑》再鼓吹港独〉,《东方日报》,2016年3月15日,A19页。
24 「有关儿童的基本资料」。取自香港儿童权利委员会网站:http://www.childrenrights.org.hk/v2/web/textversion.php?page=03hksit00&lang=tc,最后更新日期2016年3月。