时事分析 | 土地房屋及基建 | 2013-07-12

填出个未来



本届政府上任一年,推出了多项土地政策。更改土地用途、提升地积比率、调整公私营房屋比例等,均受到社会广泛关注。而早前政府将填海造地再次放上公众议程,更加引起了一番讨论。其中发展局局长陈茂波在他的「局长随笔」网页发表文章,藉东南亚国家新加坡的经验,阐释填海造地对香港的好处。

虽然现时社会对原有的土地是否足够日后发展,尚有争议,然而探讨各种开发方式的好坏,将有助公众在不同方案中作出抉择。因此,填海造地为新加坡带来的效益,当地政府在过程中有何考虑,以至该国为此付出了甚么代价,均值得香港探讨、参照。

以新加坡为例

新加坡自1960年代开始了大规模填海工程,至今已有约50年的历史。目前当地的710平方公里土地,有140平方公里由填海得来,占原有国家土地面积近四分之一。[1]

• 预设土地用途

填海前,新加坡政府通常会公开土地用途的初步概念。例如当局曾计划从2010年开始十年内,于裕廊岛(Jurong Island)、德光岛(Pulau Tekong)、樟宜(Changi)和圣陶沙岛(Sentosa)等范围增加土地面积100多平方公里,令新加坡的面积超出1960年代30%。其中西南沿海的裕廊岛填海项目,不仅提供住宅土地,也计划加强与对岸马来西亚的PTP港口(Port of Tanjung Pelepas)业务的竞争力。当时PTP港才建起一年,每年货柜处理量为150万TEU(Twenty-foot Equivalent Unit,二十呎标准货柜),裕廊港已有几十年历史,输送量是每年800万个TEU。[2]

• 配合人口政策

此外,新加坡政府会将土地需求与当地的人口政策扣连。今年年初,当地政府发表了《土地资源规划书》,提出在2030年将陆地面积增加7%,以配合同时推出的《人口白皮书》的建议——每年引进3万个永久居民,令新加坡的人口由现时的500万增至在2030年的690万。[3]

《土地规划书》提到的填海项目,主要围绕德光岛和大士地区(Tuas),包括填海面积增加52平方公里,当中六成供发展住屋、公园、社区予公共设施和工商业设施,另有约两成用于打造陆路交通网络、港口和机场,加强城市内外衔接。[4]一些高尔夫球场及军事训练区,也须让路予这些建设。

• 建立土地储备

此外,新加坡政府会将部份填海得来的土地用作储备,留待多年后开发。当局分别在1970年代和1991年于滨海湾(Marina Bay)进行的填海工程,就包括一些当时未有具体土地用途的土地储备。直到2000年,滨海湾仍以发展金融为核心。但在2005年,当地政府着手研究更改滨海湾的土地用途,并于2010年建成滨海湾综合渡假村[5]──当中的金沙赌场以及占地101公顷的滨海湾花园,在三十年前仍是一片海水。能在短期内完成这些大型建设,多少是因为新加坡有地可建,不必再行填海。香港亦有学者将新加坡金融业过去10年的发展,归功于当地政府早年建立的土地储备。[6]

困难

然而翻看新加坡的填海历史,亦非一面倒地的美好,过程中也遇到不少挑战。若要从他们的经验学习,不能不谈这些背后辛酸。新加坡所面对的挑战,可分为环境、对外关系和成本控制三方面。如香港选择填海造地,可能也要面对类似的困难。

• 环境

在环境方面,有专家称,填海工程已令新加坡约七成珊瑚礁处于退化状态,亦有调查证实,填海制造了严重的沉砂堆积,令水质浑浊。[7]香港环保团体也指出,因为过度填海,新加坡南部水域的海豚,在过去数十年已逐渐消失。[8]《土地规划书》的公布后,又使当地的环保团体担心,建议中的填海工程会威胁海岸的生物多样性, Mandai 和 Pasir Ris 的红树林,以至Chek Jawa、Pulau Sekudu和Pulau Hantu一带的海洋生物,均有机会遭受破坏。[9]

这些经验,香港人应该不会感到陌生。因为香港的民间团体,也曾以破坏海港及生态环境为由,迫使政府暂缓或停止填海计划,亦促使终审法院于2004年就《海港条例》作出澄清,指出只有迫切的需要及没有另一合理解决方法,才能够在维港一带填海。[10]判决后,香港来自填海的土地供应,由过往平均每五年约5至7平方公里,锐减至到2005至2009年的0.84平方公里,到2010年,更跌至0.01平方公里。

• 周边关系

新加坡填海造地,也惹来领土争议。数十年来,新加坡扩大领土的计划,一直引起邻国马来西亚和印尼的强烈反对,因为这会令马印两国的领海缩小,国境线亦会随之变化,影响两国的船只航行、海域水质和海洋生态环境。新加坡东北部德光岛的填海工程,甚至一度令新加坡和马来西亚闹上国际法庭。最终法庭判定新加坡可以继续填海,但双方须联合成立专家组,在一年内调查填海工程对马国的影响。[11]另一方面,新加坡自1970年代起,一直要就填海引起的边界争议与印尼谈判,到近年仍没停止。[12]从新加坡的填海地带可见,大部分填海所得的土地,均位处较能避开边界争议的南部。

虽然香港附近都是中国国土,填海工程未必会引起上述争议,况且邻近城市过往也没有投诉香港的工程影响了这些地区的水质,但如果香港选择填海造地,日后说不定会遇到上述问题。

• 成本控制

任何的造地方式,必然牵涉成本。据估算,一项填海工程的造价,每平方米约为500欧元。[13]较常见的填海方式,是先用比较稳固的填料在填海范围内修筑堤围,然后再把填料倾倒进堆填区内。而新加坡主要填海物料——砂石,并非来自本国,须由他国进口。[14]但马来西亚因政治和生态的考虑,已于1997年取消了对新加坡的砂石出口。印尼自1979年开始向新加坡输出填料,但2007年也因环境问题而拒绝继续交易,令当时砂石价格一度飙升到每公吨43美元。近年,新加坡将收购填料的目标转移到东南亚的柬埔寨、越南、缅甸等地,但这些出口国,同样担忧他们的环境会遭新加坡的填海工程破坏。[15]

新加坡为填料紧缺烦恼,香港却因近年大型工程不断,但填海工程减少,而将公众填料运往内地台山处理。2007年至2013年期间,这些剩余物料(超过5700万吨)为台山填出逾4.8平方公里。东南亚国家因向新加坡供应填料而赚取回报,港府则指须为运送填料往台山而付出每公吨70多元的运送成本,2007年至今,一共花了近40亿元。[16] 回说新加坡,即使填料价格没有上涨,当地的填海成本仍难免增加。因为过去的填海工程,只需深入水下5至10米,但随着浅水地带在过去数十年已被填得七七八八,如今新加坡的填海工程,不少已经深至15米,即是需要花费更多的填料,才能造出同样面积的土地。这令到本已不菲的成本进一步升高。

填海以外的出路

面对各种挑战,新加坡人除了迎难而上,也开始思考其他开拓空间的方式,以及如何善用原有的空间。政府在《土地规划书》中,就提出扩大地下空间,作为工业和商业用途。[17]当地有工程学者指出,目前道路设施占用了新加坡12%的土地,如果把主干道路和高速公路转移到地下,将可腾出地面空间,改善居住环境。[18]

在填海以外,也有人提出其他开拓水上空间的方法。例如新加坡体育理事会,就有意保留本来用作新国家体育场建成前的过渡性设施──滨海湾浮动舞台,作为休闲、体育和社区用途。[19]就连海底空间,新加坡政府也不放过,正在建造的裕廊岛地下储油库,即为新加坡腾出60公顷土地。

香港的抉择

回看香港,行政长官于二零一三年施政报告提出:「建立充裕的『土地储备』,储备量要超出短期的土地需要,以便日后及时提取,回应需求。」上月完结的《优化土地供应策略-维港以外填海及发展岩洞》的第二阶段公众参与,则承继了去届政府的咨询工作,提出多个具填海潜力的地点,分别是五个近岸地区和一处可以兴建人工岛的中部水域。文件指出,这些填海地点可以创造20至30平方公里土地。[20]

香港有过百年的填海经验,迄今填海土地68平方公里,约占香港面积6%,占已建设土地近25%。发展局局长指,一个典型的近岸填海项目,从选址到公众咨询,再到技术和其它包括环评等研究、法定程序及详细设计,需时超过五年。之后的填海工程从申请拨款、招标、动工,至工程完成,最少也要四五年。整个填海造地过程需十年或以上。[21]

筹备需时,香港必须及早决定是否接纳填海造地的方案。参考新加坡的经验,社会作出选择前,须评估填海的效益与挑战,并思考其他的可能性。土地政策与人口政策的协调,亦须关注。新加坡总理李显龙承认,新加坡早年缺乏全面视野,导致新加坡在住屋和交通等基础设施跟不上人口增长。[22]香港如能参考这些经验,将有助制订切合社会长远需求的土地政策。

 

 

1 「局长随笔:未雨绸缪 胜临渴掘井」,发展局,2013年4月1日。
2  Syamsidik (2003). Singapore Coastal Reclamation: History and Problems. Academic Seminar of Indonesian Students Association, Universiti Sains Malaysia.
3  Land Use Plan 2030. Ministry of National Development (Singapore). 9 February 2013.
4  同上。
5  同1。
6 「曾渊沧︰李光耀土地政策堪借鉴」,《大公报》,2012年10月22日。
7  同2。
8 「陈茂波:填海区少见白海豚」,《东方日报》,2013年4月2日。
9  Land Use Plan: The good, bad and ugly. The Straits Times (Singapore). 15 June 2013.
10 Protection of the Harbour Ordinance and the Court of Final Appeal Judgment. Harbour-front Enhancement Committee. 6 May 2004.
11 United Nations (2005). Reports of International Arbitral Awards:case concerning land reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor(Malaysia v. Singapore), decision of 1 September 2005. Volume XXVII. pp.133-145.
12「新加坡和印尼针对海域计划举行谈判」,《联合早报》,2011年6月17日。
13 René Kolman.New Land by the Sea:Economically and Socially,Land Reclamation Pays. International Association of Dredging Companies. Retrieved 2 July 2013.
14 联合国伦敦公约(London Convention)对填海物料有严格的限制,可以接受的倾倒物包括疏浚物、采矿废料、天然有机物质等。
15 Singapore’s Sand Shortage: The Hourglass Effect. The Economist. 8 October 2009.
16「港府贴钱40亿 助台山填出25个维园」,《信报》,2013年6月17日。
17「新加坡拟再填海满足人口增长需求」,BBC中文网,2013年1月31日。
18「解决土地局限问题 学者:可考虑发展地下空间」,《联合早报》,2013年2月1日。
19「建造巨型浮动结构与海争地 我家在海上?」,《联合早报》,2012年10月14日。
20《优化土地供应策略-维港以外填海及发展岩洞》第二阶段公众参与摘要,2013年3月。
21 同1。
22 同17。