时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-09-05 | 《星岛日报》

天气很恶劣 但天文台不说 该怎么办?



台风暴雨年年有,衍生的政策争议也没完没了。 4月横空飞来一阵局部地区性暴雨,引起暴雨警告的发放标准争议;5月天文台在早晨学子返校途中的尴尬时段发出红雨警告,家长学生均进退失据;而8月台风「妮妲」袭港期间,八号风球在中午除下,大批打工仔悻悻然出门复工,怨声载道。

恶劣天气警告有根有据 较以往更具风险意识

面对这些事件,市民很容易会把矛头指向天文台,认为其决策「离地」,不顾及广大市民的日常生活。但这些批评未必公允,因为所谓「离地」的决定,很大程度是为了确保市民安全,有必要依据严谨标准。这些标准,亦非一成不变。

以「暴雨天气警告信号」为例,过去曾两度改革,最近一次是1998年。当时的主要转变,是统一以广泛地区降雨量、每小时降雨量、雨势会否扩大、雨势是否可能持续等标准,来衡量暴雨的等级。[1]

该次改革不但统一了衡量暴雨等级的标准,某程度上亦提高了风险意识。例如在改革前,天文台只会根据过去的降雨量决定是否发出黑雨警告,但改革后,只要预料会有持续大雨,天文台亦会发出黑雨警告。

资料来源:何佩然,《香港天文台与社会的变迁》,2003年。

问题在于个别地区和尴尬时间的天气骤变

但另一方面,现有标准也值得斟酌,其中以广泛地区降雨量决定雨势是否属于暴雨级别,便为部分人诟病。今年4月的局部地区性大雨事件当中,即使元朗、屯门等个别地区的雨量一度超过50毫米,达到红色暴雨警告的雨量标准[2],由于雨势未符合「广泛地区」的定义,天文台未有将暴雨警告升级[3],只维持黄色暴雨警告[4],大批学生只好狼狈冒雨上学。

除了个别地区的恶劣天气,在尴尬时段出现的天气骤变,亦会引起混乱。在5月上学半路遇红雨的事件当中,其中一项争议即教育局较天文台迟十分钟发出特别通告。 [5]现时停课与否,乃由教育局决定,而据教育局的指引,是待天文台发出有关恶劣天气警告后,方会宣告停课。 [6]红雨事件后,教育局制定了改善方案,让宣布停课与天文台的暴雨警告信号同步,并指出但凡红色或黑色​​暴雨警告在上午8时前生效,即表示上午校及全日制学校无需上课;至于下午校的同步时间,则在上午10时30分至下午1时前。 [7]

教育局的改善方案,无疑可以解决部分问题,然而当日红雨事件之所以引起混乱,根本原因并不在于教育局是否迟了宣布停课,而是宣布时间刚好有大批学生正在上学途中。因此,教育局即使能够与天文台的警告信号同步,事后亦难免备受质疑。

以上质疑可以延伸出一个问题,就是停课、停工的决定,是否必须与天文台的公布挂勾。在台湾,每当遇上恶劣天气,气象局的气象预报,只是权责机关作停工、停课决定的其中一项参考指标,县市长甚至可基于实际情况先行决定停课,以及公营事业机构停工,民间企业则由劳资双方协商处理。另外根据当地法例,权责机关若发布停班停课报告,最迟须在当日早上5时前通知传媒并向公众发布。 [8]

非常天气 用非常手段工作学习

台湾有关安排的好处是官员可以因时制宜,却有「搬龙门」、无规无矩的风险,而且只能解决学校和公营机构的上课上班问题。对于全港大部分打工仔而言,劳雇双方在非常天气作出非常安排,或许比由政府官员「说了算」,更能符合现有法例的规定。现时《雇佣条例》未有订明台风后复工安排[9],而根据劳工处《台风及暴雨警告下的工作守则》(下称「守则」)指出,因应各行各业工作性质不同,一些基本服务在恶劣天气下仍需维持正常运作,因此政府并不会立例统一规管。 [10]是以在面对有关恶劣天气问题时,仍有赖雇主、雇员双方自行协定办法。

以台风「妮妲」袭港一事为例,如参考守则的建议,当恶劣天气警告在工作时间结束前3小时或以上取消,则雇员应在2小时内返回工作岗位。 [11]换言之,若下班时间为下午6时,而天文台于下午1时「落波」,按守则雇员应在下午3时前返回公司,然后工作3小时。这种安排未必符合成本效益;况且城市交通恢复需时,「妮坦」落波后,巴士服务直至下午2时30分,仍未能全线恢复运作,遑论台风期间由于塌树、高空堕物或危险棚架等影响,许多道路或会被封闭而需时清理。 [12]在此情况下「赶鸭子上班」是否适宜选择,可待商榷。

随着科技发展以及工作模式变化,现时许多工作都无需在办公室处理。政府所推广的「家庭友善雇佣措施」(措施),即包括让雇员居家工作(Home Office)。 [13]诚然,并非所有工作都适合在家完成,同事沟通需要乃至效率问题,都会成为雇主的疑虑,但如前所述,恶劣天气后,如果雇员要花大量时间返回公司,却只剩下小量时间工作,反不及措施中提及的弹性工作安排,例如让员工在约定时段处理电邮,向上司汇报工作进度,节省通勤时间。 [14]

这概念同样适用于学生一族。天文台于7月推出「局部地区大雨报告」服务[15],当个别地区出现大雨,而雨势又未达至发出红色或黑色​​暴雨警告的标准,就会发放该项报告。在此情况下,即使教育局未宣布学校停课,个别学校可因应区内的天气、道路或交通情况惡劣而决定停课;家长亦可因应恶劣天气自行决定是否让子女上学。 [16]

无疑,当大部分同学正常上课,受天气影响而未能回到学校的学生,或会有落后于教学进度的顾虑。若学校能提供更多配套措施,例如透过互联网遥距教学,令家长放心、学生安心,制度便会更为完善。在抗「沙士」时期,也有人尝试遥距教学[17],在十多年后资讯科技远为发达的今天,更是有理由作出尝试。

1 何佩然,《香港天文台与社会的变迁》(香港:香港大学出版社,2003年),第319页。
2 〈繁忙时间没挂红雨天文台成箭靶 天文台:雨带快速扫过减弱〉,《明报》,2016年4月14日,A04页。
3 〈天文台补镬将推局部地区大雨资讯〉,《东方日报》,2016年4月14日,A18页;〈繁忙时间没挂红雨天文台成箭靶天文台:雨带快速扫过减弱〉,《明报》,2016年4月14日,A04页。
4 同2。
5 「立法会一题:有关发出暴雨警告信号及宣布停课事宜」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201605/25/P201605250522.htm,最后更新日期2016年5月25日。
6 「热带气旋及持续大雨 幼稚园及日校适用的安排」,教育局,教育局通告第4/2016号,2016年6月28日。
7 「暴雨警告单张」。取自教育局网站:http://www.edb.gov.hk/tc/news/all.html,最后更新日期2016年6月15日。
8 「天然灾害停止上班及上课作业办法」。取自全国法规资料库网站:http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=S0110022,最后更新日期2015年6月29日。
9 「雇佣条例简明指南」。取自劳工处网站:http://www.labour.gov.hk/tc/public/ConciseGuide.htm,最后更新日期2016年1月27日。
10 「引言」,《台风及暴雨警告下的工作守则》,劳工处,2015年4月,第2页。
11 「附录一:台风及暴雨警告下的工作安排」,《台风及暴雨警告下的工作守则》,劳工处,2015年4月,第16页。
12 「【妮妲袭港】交通资讯一览表 巴士电车陆续恢复(14:30版)」。取自星岛日报网站:http://std.stheadline.com/ instant/articles/detail/193821-香港-【妮妲袭港】交通资讯一览表巴士电车陆续恢复(14:30版),最后更新日期2016年8月2日。
13 「由释放劳动力开始的社会转变」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/81,最后更新日期2013年11月28日。
14 「信任+支援 容许员工居家工作」,《良好人事管理及家庭友善雇佣措施》,劳工处,2009年2月,第22至23页。
15 「天文台新增『局部地区大雨报告』服务」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201607/28/P2016072800538.htm,最后更新日期2016年7月28日。
16 「『热带气旋及持续大雨──学校安排』简介会」。取自教育局网站:http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/sch-admin/admin/about-sch/sch-safety/Briefing_201607 Tropical Cyclones and Heavy rain_EDB.pdf,最后更新日期2016年7月14日。
17 「远距教学、线上学习、学习成效与学习型社会」,取自南华大学网站:http://mail.nhu.edu.tw/~society/e-j/32/32-14.htm,最后更新日期2003年6月15日。