时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-09-24 | 《信报》

电子投票会减少出错 还是错上加错?



今届立法会选举安排被指错漏百出,先有报道质疑票站人员于选举前,将选票及选民名册带回家保管,容易造成选举舞弊[1],到投票当日,问题更多,包括个别票站大排长龙,延至凌晨才完成投票;亦有票站被指无故多出数百票;更有选民投票前发现其在选民名册的名字已被删去、选票早已盖印,怀疑「被投票」。 [2]

为减低行政失误、加快投票、点票程序,以及节省选举成本,近年不少国家及地区实施电子投票,甚至让选民「安坐家中」也可行使公民权利的网上投票,辅助传统的纸张投票。这些投票方式,能否为香港未来的选举安排作参考?

至少30个国家采用

所谓电子投票(electronic voting),选民可到票站以官方提供的电子设备投票,选举结束后亦毋须人手点票,即可得出投票结果。这种投票方式,目前最少获30个国家在不同层面的选举采用。随着网上验证、加密技术的发展日益蓬勃,近年更有国家在地区选举试行网上投票(internet voting),容许选民毋须亲身到票站,甚至身处海外都可以行使公民权利。 [3]

首场采用网上投票而具法律效力的选举,早见于2000年的美国,但该次选举规模极小,只有84名选民参与。但发展至今,已有最少11个国家及地区在选举中采用或试行网上投票,其中爱沙尼亚更全面在各级选举实行。 [4]

资料来源:International Experience with E-Voting

爱沙尼亚政府于2005年的国会选举中,首次允许选民网上投票。无论选民身处何方,只要将电子身份证插入设置有指定读卡器的电脑,输入密码作为电子认证,甚至透过智能手机,都能完成网上投票。 [5]当地2014年的欧盟议会选举,就有逾三成选民选择网上投票。 [6]

近至台湾,当地多年来就应否实施「不在借投票」,即选民毋须返回户籍地投票争议不断。因应当地计划明年推出新版晶片身份证,有学者期望透过不在借投票运动,顺势推动网上投票,成为亚洲首个采用网上投票的地区。 [7]

采用电子投票,即时好处是节省大量纸张、印刷、运输、储存及人手点票的开支,亦较人手点票更快、更准确;选举后亦可长时间储存​​投票纪录,方便日后覆核选票。印度2004年在选举采用电子投票,不但减少无效及废票至少于总得票的0.02%,点票时间亦快10倍;大选更省下相当于20万棵树的选票。 [8]同时,由于选民可以更改投票选项,过去守在票站外「买票」的舞弊行为亦难以得逞。 [9]

减甩辘、省开支、平衡不同世代声音

香港现行的投票及点票安排已沿用多年,但不时引起争议和「甩辘」,例如年初立法会新界东补选有票站遗失票箱锁匙,须强行撬锁点票[10];去年村代表选举又有票站遗失了一张选票,候选人即刚巧以一票落败。 [11]

政府和选民的成本,是另一个考虑。政府花在选举的开支逐届递增,今届立法会选举的开支拨款较上届实际开支升近五成,达7.42亿​​元,当中逾5亿元用于票站人员的酬金、财政资助及交通费等[12],涉及2.4万名公务员。 [13]随着港人政治意识和参政意欲提高、选民人数随人口增长不断上升,政府在投票日所花的时间和开支,势必屡破纪录。

另外,英国有民调指出,倘若早前的「脱欧」公投引入网上投票,料可额外吸引多120万名未有在公投表态的18至35岁选民投票[14],英国命运或许会改写。适逢香港年轻人口不但较长者少,投票意欲亦远逊银发族,以现有方式投票,未来选举很有可能会由「长者话事」。 [15]若希望在选举中平衡各年龄阶层的声音,引入网上投票,是一个值得考虑的方案。

本地民间有先例

港人对电子投票以至网上投票的运作不会陌生,亦早已在民间「遍地开花」,例如2014年香港大学为政改方案举行的「6.22民间全民投票」,及近年电视台举办的「一人一票选港姐」等。 [16]参选今届立法会选举但落败的王维基在选前承诺,一旦当选会自资开发电子投票系统,让选民就重要议题以编码器投票表态,议员再按民意在议会内投票。 [17]

当然,由传统纸张投票改用网上投票,难以一步登天,但应用科技辅助投票及点票工作的讨论不是无中生有。 1995年立法局选举,政府已就选举委员会议席进行电脑点票[18];翌年选举事务处委托顾问,完成将电脑投票及点票系统引入香港的可行性研究[19],其后亦有临时立法会议员建议采用扫描系统辅助较复杂的点票工作。 [20]至2000年,有立法会议员进一步建议实施「通用投票站」安排,即容许选民到任何一个票站,利用电子设备投票。不过,当局在考虑系统保安、核实选民资格、防止多次投票、市民接受程度、系统涉及的维修及保养开支等因素后,先后搁置了上述建议。 [21]

保安漏洞未解决 前期投资庞大

资料传输的安全工作,确是电子投票在国际间未能普遍采用的主要原因。美国有网络安全专家曾示范在七分钟内,入侵美国广泛使用的电子投票系统,并干扰投票结果。 [22]此外,选民投票时为确认身份而输入的姓名、身份证号码等个人资料,无可避免会留下电子记录,选民变相无法在不记名方式下,以自由意志作出选择。

即使政府担保不会窃取选民的投票资料,黑客以至任何「有心人」都有可能入侵选民电脑,窜改投票决定,甚至破坏投票结果,后果不堪设想。有专家断言,目前世界上未有国家能够确保电子投票百分百安全,呼吁回归传统纸张投票。 [23]在香港,前文提及的「6.22民间全民投票」,其模拟投票系统亦受黑客大规模攻击导致瘫痪。 [24]

保安漏洞未解决,也解释了为何美国不少州份的投票系统仍辅以纸张投票作为备份。 [25]电子投票经验丰富的印度,亦于2012年在电子投票系统加装打印机,选民投票后,会收到载有其投票选择的列印资料,倘若有选举争议亦可以此确认选民当时的投票选择,防止投票决定被窜改。 [26]

另外,与美国、澳洲等幅员广阔的国家不同,当局为今届立法会选举设置的一般票站多达580个[27],选民一般在步行距离即可投票,倘若选民根本无意行使投票权,再方便的投票方式,也难以吸引他们投票。

再者,虽然电子投票有助减少开支,但香港涉及过百万名选民的大型选举,目前只有四年一次的区议会及立法会选举,购买、设置及保养电子投票器材的支出却不少,倘若只用于两次大型选举,或会被质疑大「材」小用。

仍然要寄望 唯有初衷

民主选举不在于选民相信政府,而是相信制度赋予选民以平等、自愿、直接及不记名的方式,投票选出代议士。纸张投票简单直接,各方可以见证投票及点票过程;倘若将投票及点票动作「移师」到电脑进行,任何人都难以监察过程,或许反令选民离选举的「初衷」愈来愈远。

一场有公信力的选举来自各方对选举制度的信任,在未释除采用电子投票的疑虑前,香港或许未见诱因「超英赶美」,试行电子投票甚至网上投票,惟香港亦毋须固步自封。以电子投票辅助选举,甚或先行让市民利用智能装置参与决策,作为扩大政治参与的方式,亦未尝不可。

1 廖梓霖,〈票站主任带选票回家恐成舞弊漏洞专家:一周够做手脚好难查〉,《苹果日报》,2016年9月1日,A02页。
2 朱朗文、文森,〈延误四小时 选管会:会检讨 投票至凌晨二时半 谭志源致歉称认真跟进〉,《文汇报》,2016年9月6日,A05页。
3 “Common Electronic Voting and Counting Technologies,” National Democratic Institute, https://www.ndi.org/e-voting-guide/common-electronic-voting-and-counting-technologies, last accessed September 13, 2016.
4 “International Experience with E-Voting,” International Foundation for Electoral Systems, June 2012, pp. 1 and 13.
5 同4,第21页。
6 「爱沙尼亚:波罗的海科技强国」。取自贸易发展局网站:http://beltandroad.hktdc.com/tc/market-analyses/details.aspx?ID=473573,最后更新日期2016年3月8日。
7 李顺德,〈后年起换晶片身分证〉,《联合报》,2015年5月3日,A11页;杨宜敏,〈不在籍电子投票年轻人说赞〉,《自由时报》,2014年5月17日,A14Q页。
8 「专题报告 印度电子投票系统」,中华民国科技部驻印度代表处科技组,2014年4月。
9 齐旭,〈爱沙尼亚:打造无纸化国家〉,《新民晚报》,2015年11月5日,B04页。
10 「二零一六年立法会新界东地方选区补选报告书」,选举管理委员会,2016年5月,第35至40页。
11 袁柏恩,〈村选一票定胜负却被揭遗失一票 落败者难负担选举呈请费用〉,《苹果日报》,2015年1月20日,A09页。
12 「财务委员会审核二零一六至一七年度开支预算管制人员的答覆 (答覆编号:CMAB067)」。取自选举事务处网站:http://www.reo.gov.hk/pdf/20162017estimates/reo_estimates_1617-c.pdf,查询日期2016年9月13日,第5至6页。
13 「消防小火队 警速龙小队戒备 票站增人手加快点票」。取自香港01网站:http://www.hk01.com/立法会选举/40521/-立会选战-消防小火队-警速龙小队戒备-票站增人手加快点票,最后更新日期2016年8月31日。
14 Daniel Dunford, “Brexit: Over 1 million extra young voters if we reform voting system,” The Telegraph, July 4, 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/07/01/brexit-over-1-million-extra-young-voters-if-we-reform-voting-sys/.
15 「后占中时代(三):银发族话事 青年真系冇say ?」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/302,最后更新日期2015年2月18日。
16 「6.22民间全民投票」:「『6.22民间全民投票』模拟投票系统受到庞大攻击」。取自香港大学民意研究计划网站:https://www.hkupop.hku.hk/chinese/release/release1149.html,最后更新日期2014年6月16日;「一人一票选港姐」:〈逾23万人投票选2015香港小姐麦明诗获16万票膺双料冠军〉,《文汇报》,2015年8月31日,A17页。
17 「换特首,香港从投开始」。取自王维基官方竞选网站:https://www .rickyelection.hk/wp-content/themes/rickywong/pdf/ricky_policies_v2.pdf,查询日期2016年9月13日,第11页。
18 「1997年11月5日会议过程正式纪录」,临时立法会,查询日期2016年8月18日,第7至11页。
19 「1996年6月24日立法局宪制事务委员会会议纪要」,宪制事务委员会,立法会CB(2)1841号文件,1996年7月6日。
20 同18。
21 同19;同18,第7至11页;「立法会选举的投票和选民登记制度」,政制事务委员会,2000年1月,第1至3页。
22 Ben Wofford, “How to Hack an Election in 7 Minutes,” POLITICO, August 5, 2016, http://www.politico.com/magazine/story/2016/08/2016-elections-russia-hack-how-to-hack-an-election-in-seven-minutes-214144#ixzz4HgGRt8ZU.
23 “Security Analysis of the Estonian E-Voting System,” YouTube, https://www.youtube.com/watch?v=iit5WdLYwns, last modified May 11, 2014.
24 「『6.22民间全民投票』模拟投票系统受到庞大攻击」。取自香港大学民意研究计划网站:https://www.hkupop.hku.hk/chinese/release/release1149.html,最后更新日期2014年6月16日。
25 同22。
26 同8。
27 「2016年立法会换届选举实务安排」,政制事务委员会,立法会 CB(2)1274/15-16(03)号文件,2016年4月。