时事分析 | 社会流动及福祉 | 2013-07-24

钱跟长者走



在香港,由公帑资助的社会服务,除了由政府和公营机构提供,部分会交由民间机构负责。这部分,政府一般会将资金交予相关机构,资助他们服务有需要的人。简而言之,就是「钱跟机构走」。在某些服务范畴,政府会在「钱跟机构走」之外,提供「钱跟人走」的选择,即是让资助跟着有需要人士,由他们自行选择服务提供者。为学前教育而设的学券,以及适用于中、小学阶段的直接资助计划,就是在教育范畴的例子。已实施五年的「长者医疗券」和今年9月推出的「长者社区照顾服务券试验计划」(下称「长者券」),则是在长者服务范畴的尝试。

参照学前教育学券和直资教育的执行经验,由「钱跟机构走」转到「钱跟人走」,或是两种资助模式双轨并行,都会为相关的服务范畴带来挑战,包括服务质素、从业员的待遇,以至收费安排。

随着长者人口不断增加,香港确有需要探索更加多元化的长者服务。智经在较早前的时事评论曾提出香港要及早研究银发族的需求,刚开始接受申请的「长者券」,正是一次新尝试。试验推行在即,我们不妨参考其他「钱跟人走」的政策经验,审视现行长者服务和「长者券」的具体安排,看看在试验期间,有甚么需要注意。

欧洲试验场

「长者券」的服务模式并非香港独有。好些欧洲国家,例如比利时和丹麦,早于十年或二十年前已落实这一概念。港府推出的「长者券」,是希望以先导形式鼓励长者居家安老,长远减少依赖安老院的宿位;欧洲部份国家的「服务券」,则是从解决低收入或失业人士的就业角度出发,服务对象虽侧重长者及有小孩的家庭或残障人士,但任何人均有权选择服务。

这些国家的「服务券」项目,跨越清洁、洗衣、购买日常用品以及园艺等家居服务。不过,与本港「钱跟人走」的模式不同,「服务券」分发给各间聘请失业人士的机构。以比利时为例,服务券使用者缴付8.5欧元[1],便可享用一小时家居服务,购买后可获扣税30%。2004年推行以来,购买「服务券」的个人以及提供服务的机构连年增长。2010年,13.6万人受聘于「服务券公司」,有效提高了就业率和打击部份「非正规」经济活动。「服务券公司」也由初时785间增加2.5倍至2012年中2,709间。[2]

「钱跟人走」在香港

如前所述,香港的教育制度,也有「钱跟人走」的安排。学前教育学券计划和直接资助计划,同样源自这个概念。在2008至2009财政年度开始试验的长者医疗券计划,则可视为「长者券」的雏型。该计划为70岁或以上长者每人每年提供五张面值50元的医疗券,让他们在公营基层医疗服务以外,获得资助使用私营基层医疗服务的部分费用。计划本为试验性质,为期三年,经检讨后获延长三年,之后再转为经常性的长者支援计划。现时,长者医疗券的资助金额,已由当初的每年250元,增至1,000元,即是每名合资格的长者,每年可获发20张面值50元的医疗券。未使用的医疗券,可以累积日后使用,但以3,000元为限。

「长者券」背景

至于今年9月推出的「长者券」,根据原订计划,将分两阶段进行,资助合资格长者选择切合他们需要的社区照顾服务,如送饭、陪诊、社交、康乐等。与长者医疗券不同,「长者券」首阶段试验的服务提供者,均为社福机构,未有私人机构参与。

补贴长者券的资金,总数达3.8亿元,全数由奖券基金拨出,服务范围包括日间照顾服务和家居照顾服务。持有服务券的长者,可以选择只使用日间中心,或同时接受日间中心及家居照顾的服务。首阶段试验为期四年,涉及的社福机构分布在八个地区,包括观塘、黄大仙、深水埗、东区、沙田、大埔、荃湾及屯门,资助对象为长期护理服务中央轮候册上,经社会福利署「安老服务统一评估机制」评定为身体机能中度缺损的长者,名额1,200个。通过家庭入息审查的长者,每月可获5,800元服务券选择服务,但长者须按家庭的入息高低,负担当中的500至2,500元不等。假设所有长者每月均付出2,500元,那么资助金额就是每人每月3,300元,四年下来奖券基金共需补贴1.9亿元。若以长者每人每月付出500元,奖券基金资助5,300元计算,补贴额可达3亿元。[3]另据媒体早前报道,社署将向参与计划的非政府机构拨出1.2亿元改善设备。[4]换言之,加上1.9亿至3亿元的补贴金,四年试验计划的资助额,预计为3.1亿至4.2亿元。由于政府每年会按综合消费物价指数的变化调整「长者券」的价值,试验计划涉及的资助,最终或会更多。

僧多粥少?

从长者券的预计支出可见,试验计划其中一个要注意的议题,是这种资助模式的持续性。至2012年4月底,约2.8万名长者在中央轮候册上等候资助宿位,其中护养院宿位排队轮候时间将近三年。[5]日间护理中心的轮候期亦需半年以上,名额长期爆满。[6]但首轮长者券仅覆盖1,200人,却动用了近四亿元。政府曾表示,试验计划的第二阶段,或会涵盖身体机能严重缺损的长者[7],这将会需要更多补贴。假如试验过后,政府想再扩展计划,涉及的补贴将会进一步增加。根据现时的人口结构,香港的长者人口将不断上升,届时公共财政能否支持服务扩展,需要小心考虑。

人才流失?

另外,若「钱跟人走」的试验成功,日后的资助模式,会否是「钱跟机构走」和「钱跟人走」双轨并行?若然是,两者如何分工,都是需要预先思考的问题。在教育范畴,资助模式转变带来了不少问题。其中一个问题,是人才流失。学前教育学券计划实施多年,一直有幼稚园教育界人士指,学券制学校的教师薪酬偏低,留不住人才。

在教育界,教师的供应尚算充足,空缺较易补充。但安老服务行业本来已经欠缺人手,资助模式改变会否导致人才流失,并影响服务质素,需要关注。

现时,本港约有3万多人从事安老服务行业,当中近半数为前线护理员。[8]近年人才流失和人手短缺的问题时有听闻。据社联调查,2012年基层护理人员中,家务助理和个人照顾工作员流失率分别为21.8%和23.4%,[9]虽不及零售业35.6%的流失率,但较去年平均雇员流失率(17%)为高[10],亦高于2012/13年度幼稚园教师流失率(8.3%)[11]和公立医院医生流失率(4.4%)。[12] 离职的主要原因在于薪金不理想,大部份机构的起薪点平均为1万至1.7万元不等。[13]社联2012年非政府机构(社会服务)薪酬调查报告显示,个人照顾工作员起薪点中位数是9,550元,排在非政府机构一般职位薪级之末。[14]

目前全港资助安老服务单位,约有超过8,100个基层护理职位,人手空缺达1,000人,其中个人照顾工作员的空缺率达12.4%,高于全港同期2.6%的空缺率,是零售业空缺率的2倍至4倍以上。而在职的个人照顾工作员中,亦有一半年届50至59岁,预计未来十年,每年退休的工作员达5%或以上,高于香港整体劳工约2.6%的退休率。按政府公布的新增安老服务估计,至2016年需要额外增聘800个基层护理职位。而为增加服务解决现时轮候册的需求,基层护理职位需要相应增加最少6,000个。[15]

在一个人才短缺的界别试验的新资助模式,政府需要特别小心,避免从业员怨气增加,加剧人手不足的问题。当然,正如前面提到的欧洲相关经验,「长者券」的实施,也有可能鼓励其他人入行,纾缓人才短缺。

商业化导致服务异化?

另外,有报道指,政府在两年后可能将「长者券」计划扩展至私营机构。有社福界人士担心,到时长者券变得商业化,并引伸出各种问题。[16]服务商业化,不一定是坏事,甚至有助提升质素,不过参考教育界「钱跟人走」的经验,以上的忧虑不无道理,因为不论是学前教育学券计划或是直接资助计划,均有受资助的学校被指账目混乱、杂费繁多。类似的问题,会否出现在「钱跟人走」的安老服务,需要提高警惕。

 

 

1   服务券(service voucher)价格自今年1月起从7.5欧元调高至8.5欧元。
2   Services Vouchers, Belgium. Eurofound. 3 June 2013.
3  「第一阶段长者社区照顾服务券试验计划 负责工作员简介会」,社会福利署 安老服务科,2013年5月2日。
4  「长者券唔汤唔水」,《都市日报》,2013年1月17日。
5  「立法会福利事务委员会 资助长者住宿照顾服务的供应」,劳工及福利局 社会福利署,2012年7月。
6  「业界指长者券无助缩短轮候」,《香港经济日报》,2013年3月13日。
7   同5。
8  「津助安老院舍及长者社区照顾服务的非专业前线照顾人员的人手情况」,香港老年学会,2013年3月11日。
9  「津助安老院舍及长者社区照顾服务的非专业前线照顾人员的人手情况」,香港社会服务联会,2013年3月11日。
10「雇员流失率 10 年新高」,香港人力资源管理学会,2013年3月21日。
11「幼稚园教育」,统计资料,教育局网页,2013年6月3日。
12「公院医生流失率降至4.4%」,政府新闻网,2013年6月19日。
13 同9。
14「社区及院舍照顾员总工会向立法会福利事务委员会提交的意见书」,社区及院舍照顾员总工会,2013年3月21日。
15 同9。
16「社福界拒牟利机构『分杯羹』」,《星岛日报》,2013年6月30日。