时事分析 | 社会流动及福祉 | 2016-10-27 | 《星岛日报》

政策制订走多步 市民幸福可达到



金钱非万能,经济发展也不是衡量人民福祉的唯一指标。过去十五年,香港的实质人均GDP增长56.9%,但刚发表的智经幸福指数显示,港人福祉同期只上升0.4%[1],反映经济增长,未有令港人生活得更好。

要改变这种状况,香港需要跳出「GDP至上」的迷思,从多角度量度、分析香港人的福祉,政府制订、推行及评核政策时,亦应将提升市民福祉订为首要指标。

制订政策须顾及福祉

现时政府制订及评核政策时,纵有考虑社会效益,相关资讯却未必全部公开,而所公布的资讯及数据,也似乎侧重于经济影响。举例说,政府在2012年就订立法定侍产假发表的研究,内容主要围绕牵涉的成本、对雇主和经济造成的影响,以及其他经济体系的做法等。至于与家庭相关的议题,报告曾提及潜在的歧视争议,例如非婚生婴儿的父亲应否享有侍产假,但侍产假会否有助改善家庭生活,以至其他与市民福祉相关的评估,报告则未有详细交待。 [2]

另外,政府十年前开始推行公务员五天工作周,但今年中提交立法会的文件,所载的成效主要是实行相关安排的公务员比例,而未有提供政策对公务员的工作效率、健康,以及家庭关系等范畴的影响的相关数据。 [3]

要有效地将提升福祉纳入政策考虑,政府需建立福祉统计系统,透过现有或新增的统计调查,定期收集与市民福祉相关的数据,透过官、学、民三方在福祉研究方面的合作,对有关数据进行分析。 [4]智经在近日发表的研究报告中,建议成立「幸福香港办公室」,由它统筹及协调不同政府部门,协助整理及开放福祉数据,以及推出福祉研究资助计划,以推动学术机构及民间组织的相关研究,并就公共政策效益进行个案分析。 [5]

无形效益有得计?

收集和整理有关数据的困难,不容忽视。虽然包括统计处在内的政府部门,拥有大量进行统计调查的经验和人才,但并非所有统计资料也能像人数、价钱般,能够直接以数字比较,例如哪个地区的居住环境较为清幽,便不能够轻易地加减乘除。

要将无形的效益数据化,其中一个方法是用「显示偏好法」(revealed preference)。例如要知道清幽何价,可找来两间在各方面相若的房子,一间环境清幽,另一间则位处喧哗闹市,然后比较两者楼价[6] ,两者的差距,理论上便是清幽之价。

另一种将效益数据化的工具,是「多准则分析」(multi-criteria analysis)。举例说,政府衡量采用哪一种交通政策时,假如最重视的原则是环保,其次是方便市民,经济影响则次之。根据多准则分析,政府可先给予这三个准则不同的评分比重,如环保占六成,方便市民占三成,经济影响占一成,然后估算个别交通政策在三个准则中的得分,再按比重相加,以判断哪一种政策最能达致最大的社会效益。 [7]

由纸上谈兵到落实

为政策效益和影响打上价钱牌,并非空口说白话,而是真的有政府尝试。英国政府制订政策时,所进行的影响评估便会考虑政策对商界、经济、社会、环保等不同范畴的影响;当局亦会尽量将这些影响量化,以进行成本效益分析。 [8]当地政府近年强制巴士营运者提供车资及班次等资讯时,当中的影响评估便提到,相关政策可让巴士乘客享受更佳的搭乘体验,并将这些无形效益量化为大约每年3,500万至2.01亿英镑;评估又衡量政策对社会的影响,包括空气污染、温室气体排放、交通阻塞、交通意外等范畴,并指这项政策预料会让私家车的使用减少,巴士使用增多,引申的效益最多约为每年160万英镑。 [9]

当然,也不是所有东西也有「量化」。例如英国当局在2012年公布弹性工作安排的影响评估中,便没有将有员工健康及福祉的这效益「金钱化」,而是将其归类为「非金钱化」效益。 [10]

由纸上谈兵到落实,将无形效益量化,再就政策进行事前评估或事后评核,当然有难度。英国国家审计局(National Audit Office)曾分析由2006至2012年间当地政府部门305份评核政策及项目影响的文件,发现只有70份涵盖成本效益评核。此外,国家审计局发现各部门71个大型项目中,预计会进行事后评核的只有27个;在1,560亿英镑的开支中,只有近六成会受事后评核。 [11]报告又提到进行评核时遇到的障碍,包括政策的设计令其难以评核、相关人员欠缺评核技能、难以取得和整合政府数据,以及欠缺措施惩罚没有进行评核的部门。 [12]

成立专责部门统筹

由此可见,要确保福祉的考量能融入政策流程,「不变形,不走样」,政府需要考虑成立一个正式的统筹机构,而不是让各部门各自为政。在英国,要推行与监管或法规有关的政策,部门须提交影响评估至独立公营机构Regulatory Policy Committee(RPC)进行审核,而RPC会将意见交到隶属内阁的Reducing Regulation sub-Committee决定是否通过。 [13]

至于香港,智经建议成立的「幸福香港办公室」,除了促进数据收集和相关研究,也可参与改善政策流程,就影响评估及效益评核,制订详细的分析框架,包括全面地考虑不同政策对持份者的影响、探讨成本效益的分析方法和客观透明的决策方式,以及制订评核方法和周期。 「幸福香港办公室」亦可订立最佳执行指引(Best Practice Manual),为政府各政策局及部门提供培训和技术支援,并审核影响评估及效益评核报告的研究方法及论证质素,提升政策质素。有关报告应载于中央资料库,以增加政策透明度及问责性,提升市民对政府施政的信心。 [14]

今年施政报告的宣传歌曲,有「愉快家园」、「护老扶幼」、「乐于关心送暖」等歌词[15],都与市民的福祉攸关。要将歌曲化为行动,把市民福祉有系统地纳入政策制订,是重要的一步。

1 《香港人,幸福吗?智经幸福指数》,智经研究中心,2016年10月,第22页。
2 「为本港设立法定侍产假的研究」,立法会福利事务委员会,立法会CB(2)2353/11-12(03)号文件,2012年6月。
3 「在政府内部实施五天工作周」,立法会公务员及资助机构员工事务委员会,立法会CB(4)961/15-16(04)号文件,2016年5月。
4 同1,第104、107至108页。
5 同1,第108页。
6 《香港人,幸福吗?智经幸福指数》,智经研究中心,2016年10月,第112页;"The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government," HM Treasury, July 2011, p. 57.
7 《香港人,幸福吗?智经幸福指数》,智经研究中心,2016年10月,第112页;"The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government," HM Treasury, July 2011, pp. 35 and 36.
8 "Better regulation framework manual: practical guidance for UK government officials," United Kingdom Department for Business, Energy & Industrial Strategy, March 2015, p. 25.
9 "Bus Services Bill: Impact Assessments," United Kingdom Department for Transport, June 2016, pp. 5 and 15.
10 "Consultation on Modern Workplaces: Modern Workplaces Consultation - Government Response on Flexible Working: Impact Assessment," Her Majesty Government, November 2012, pp. 3 and 4.
11 "Evaluation in government," United Kingdom National Audit Office, December 2013, pp. 12 and 14.
12 同11,第42页。
13 同8,第8、20、21、87页。
14 同1,第110、113及114页。
15 「电视宣传短片」。取自二零一六年施政报告网站:http://www.policyaddress.gov.hk/2016 /chi/tv.html,最后更新日期2016年2月26日。