时事分析 | 土地房屋及基建 | 2016-11-24 | 《信报》

房策实验(下):合作社房屋是否可行?



楼市持续亢奋,政府近日再度出招「加辣」压抑楼价,将购买第二个或以上住宅物业的印花税税率划一调高至15%,期望对成交带来显著的冷却作用。 [1]政府的如意算盘能否打响,留待时间验证,但参考过往政府多次借调整印花税的经验,其对成交量的抑压似乎远高于楼价。假如楼价在今次加税后仍然高企,期望置业的普通市民,暂时或许只能寄望资助房屋。早前智经曾分析现届政府两项房屋政策实验,「绿置居」和「港人港地」。本文希望探讨早前有立法会议员提出的另一项建议,就是在租与买之间的第三选择──既非买、亦非租的「合作社房屋」。

提出概念的建筑、测量、都市规划及园境界立法会议员姚松炎参考欧美经验,建议政府以象征式一元地租,将地皮租予非政府机构组成的合作社建屋,单位落成后的业权归合作社,住户则摊分建筑费、管理维修成本及支付「居住权」费用。由于住户不能炒卖单位赚钱,因此单位既不受楼价影响,亦不会发生业主加租迫迁,让市民真正安居乐业。他承认难以在香港推行,但认为逻辑上绝对可行。 [2]

欧洲盛行 占德国三分之一住宅量

的确,合作社房屋在欧美等地不是新鲜事,早于1867年推行合作社房屋的德国,全国三分之一的房屋均以合作社形式营运,由一群有共同目标、以互助形式解决住屋需要的市民组成。虽然住户没有业权,但可以永久使用单位,甚至传给下一代。集资住户亦取代发展商的角色,大厦各项决策,大至外墙用色,小至花园品种,以至有新住户加入,均须全体住户决定。 [3]

香港官方早年也曾推出合作社房屋,但只用作公务员的住屋福利。 1952年,港英政府成立公务员建屋合作社,以市价约三分之一向合资格公务员批地,公务员以合作社形式建屋,政府则提供贷款以支付地价及建筑费。计划于1980年代终止,其间成立了238个合作社,提供逾5,000个单位。 [4]硕果仅存的民间例子,则要数1964年建成、西贡对面海的圣伯多禄村。当年有神父协助受台风影响的渔民上岸,并向政府租地建村,由慈善团体明爱管理;后来明爱将管理业权转交由村民组成的合作社,成为另一合作社房屋。 [5]

近半港人居于资助房屋 比例需提高吗?

合作社房屋集保障居住权、民主管理制度于一身,香港亦早有先例,何以提出建议的姚松炎亦坦言知易行难?诚然,香港要推行合作社房屋,仍有许多先天不足及后天掣肘有待解决。

第一个问题是,香港是否真的需要合作社房屋?合作社房屋概念原为中低收入阶层解决住屋需求,住户只需出钱起屋以换取居住权,「上车价」较以市价七折发售的居屋为低,合资格住户理应是无法负担居屋的一群。然而,政府按基层家庭不同负担能力提供的公营房屋,由出租公屋至各类型资助出售房屋,已涵盖全港45.6%人口。 [6]

资料来源:房屋委员会

减少了的卖地收益是成本的一​​部分

虽然已有近半人口住进公营房屋,但仍似供不应求,其中公屋单位平均轮候时间早已超出三年[7]、居屋的中签率亦偏低。在这情况下,政府要再另行觅地兴建合作社房屋,若要不影响公营房屋供应,则必然会减少原被划为私人住宅的单位供应。

同时,奉行低税率的香港一直倚赖与土地相关的收入,单是2014/15财政年度,地价收入高达778亿元,是政府第二大收入来源(16.3%)。 [8]倘若按照建议,以象征式一元地租,将地皮批予非政府机构兴建合作社房屋,则本来可以透过卖地放进库房的收益,其实是变相投资于合作社房屋。这种投资是否比兴建公屋或居屋更有助市民安居,需要从长计议。

「第三条队」易惹混乱

倘若政府不另行觅地,只在现有公营房屋用地上辟地兴建合作社房屋,则有画蛇添足之嫌,因为这会增加公屋轮候时间,「第三条队」亦可能会引起混乱,令正轮候「上楼」的市民困惑究竟该排公屋抑或合作社房屋?

要天长地久还是曾经拥有?

在香港兴建合作社房屋的另一个问题,是如何向市民解释其运作概念。在合作社房屋盛行的国家,对比住宅拥有权,市民更着重其使用权。对于不熟悉合作社概念,甚或「上车大过天」的港人来说,却未必接受「租住权」的概念。举例指,房协去年以「支付租住权费住终身」作招徕,推出首个非资助「富贵长者屋」隽悦,但反应未如理想,要九个月内连推短期租约、调低租住权费,甚至豁免管理费、服务费及差饷促销。 [9]究竟是因为长者们觉得太贵,还是市民仍未接受租住权概念,我们先要弄清楚,否则针对长者的项目尚且难以推广,要向不同住屋需要、不同背景的市民推销合作社房屋,恐怕难度更高。

另外,与港式业主立案法团以至委托物业管理公司负责楼宇管理不同,合作社房屋强调住户共同参与,鼓励住户分担大厦治安、清洁以至设计、维修工作。然而,这种共议管理的模式在香港未成气候,即使私楼只需5%业权份数的业主支持,已可筹组法团[10],但全港约四万幢私楼仍有14%未有任何大厦管理组织。 [11]已成立法团的私楼,其法团会议的法定人数更低至一成或以上业主。 [12]倘若大部分住户未有尽管理责任,或对参与决策一知半解,万一合作社遭一小撮人操控,可能会重蹈近年楼宇维修工程「围标」的覆辙。

尚要注意的是,过去的公务员合作社是特殊环境及时空下的产物,其批地条款、业权结构及买卖限制,都难与私楼及居屋相提并论。再者,「砖头」对不少港人来说除了是毕生理想,甚至是赚钱工具。要在港引入这种创新理念,也要同时扭转港人「砖头保值」这种根深柢固的想法,否则在香港兴建合作社房屋,只会困难重重。

1 「建议的新从价印花税税率」。取自税务局网站:http://www.ird.gov.hk/chi/ppr/archives/16110401.htm,最后更新日期2016年11月4日。
2 梁仲礼,〈业界求变心强 赚钱以外 人仁安居〉,《明报》,2016年9月11日,P14至P15页。
3 「《视点31》德国人不爱砖头 宁租楼不买楼」。取自YouTube网站:https://www.youtube.com/watch?v=wW7onQR4wHc,最后更新日期2014年8月5日。
4 「立法会秘书处拟备的背景资料简介」,公务员建屋合作社楼宇重建事宜小组委员会,立法会CB(1)456/15-16(02)号文件,2016年1月25日,第1至2页;黄绮敏,〈业主同生共死公务员「合作社」揭秘〉,《壹周刊》,2016年9月1日,A40至44页。
5 「明爱支援圣伯多禄村 传承纯朴文化」。取自香港社会服务联会网站:http://www.hkcss.org.hk/c/video_detail.asp?content_id=3514,最后更新日期2016年9月15日。
6 「房屋统计数字2016」,香港房屋委员会,查询日期2016年11月15日,第2页。
7 〈公屋两细单位 研配五六人家庭 轮候时间长 恶化至2020年〉,《星岛日报》,2016年8月14日,A08页。
8 「资料便览 政府收入的主要来源」,立法会秘书处,立法会FS03/14-15文件,2015年9月7日,第1至2页。
9 曾伟龙,〈隽悦仅租出75伙房协再减价促销 催谷「白金长者屋」 九个月两出招〉,《星岛日报》,2016年9月13日,A04页。
10 「成立业主立案法团的程序」。取自民政事务总署网站:http://www.buildingmgt.gov.hk/tc/formation_of_owners_corporation/4_3.htm,最后更新日期2015年11月18日。
11 「香港私人大厦电脑资料库」。取自民政事务总署网站:https://bmis1.buildingmgt.gov.hk/bd_hadbiex/content/searchbuilding/building_search.jsf,查询日期2016年11月15日。
12 同10。