时事分析 | 土地房屋及基建 | 2016-12-14 | 《经济日报》

转移地积比率 有助市区更新?



增加地积比率,是现届政府增加房屋供应的方法之一。政府继今年年中,修订《香港规划标准与准则》,放宽主要巿区及新巿镇的最高住用地积比率[1],10月中亦宣布透过提升地积比率,增加启德发展区的住宅供应。[2]市区重建局(市建局)行政总监韦志成早前接受传媒访问时,更加提出将个别楼宇的剩余地积比率,转予区内其他楼宇,以减低发展成本。[3]转移地积比,理论上有助腾出部分土地空间, 但应用到市区重建项目,香港则未有先例。其潜在的好处和缺点,可参考一些非重建项目的案例。

地积比决定楼宇总面积

所谓地积比,是指建筑物的总楼面面积,占所在地盘面积的比率。 [4]例如,地积比为八倍,即在一万平方米的土地上,可兴建的总楼面面积为八万平方米。现时政府会在不同地区订立不同的最高地积比率,以管制住宅发展密度。住宅发展密度是把可供使用的土地发展或人口密度,以量化的形式表示出来。由于人口分布情况对提供公共设施有重大影响,所以管制住宅发展密度是有效规划土地用途的基本工作。例如在人口稠密的香港岛,最高住用地积比率为八到十倍。 [5]

转移地积比,即是将某幢楼宇或地盘未用尽的地积比,转用在另一地点,使土地运用更加灵活。从广义上来说,转移地积比是转移土地发展权(transfer of development rights)的形式之一。例如美国候任总统特朗普(Donald Trump)名下位于曼哈顿市中心的Trump World Tower,曾利用转移发展权,兴建楼高72层[6]的摩天住宅。 [7]

美国准许转移发展权 增建公共空间

要为转移地积比追本溯源,不得不提美国地标建筑洛克菲勒中心(Rockefeller Center)的设计者Raymond Hood。在上世纪20年代,他眼见纽约曼哈顿市中心的交通挤塞问题,于是建议将当时市区密集的建筑大厦,逐步改造为细长高楼,以腾出更多街道空间,并达到更好的通风和光照效果。为鼓励发展商配合,他提出「奖励式区划」(incentive zoning),建议允许发展商增加楼宇高度,同时让出部分街道空间作公共用途。

被誉为「现代建筑旗手」[8]的欧洲建筑师Le Corbusier,同样强调透过释放公共空间,改善都市环境。他在其1929年的著作《A Contemporary City》中,提出在大片公园或空地上,兴建高密度摩天大楼的城市布局。[9]

这一被世人称为「园中塔楼」(towers in the park)的建筑理论[10],连同Raymond Hood提出的奖励式区划,促成了1961年纽约市城市规划条例( 1961 Zoning Resolution)的修订,并沿用至今。相比1916年当局制定的旧版条例,新规加入奖励式区划制度,并解释指发展商可兴建公共空间,以换取增加大厦楼面面积的机会。[11]允许售卖或转移毗邻土地剩余地积的权利,亦被纳入其中。[12]

按Raymond Hood的理解,奖励式区划令可租用空间加大,发展商因此获利;通风和光照等大厦环境有所提升,有利住户;再加上公众可利用楼下的街道空间,转移土地发展权的做法可谓是三赢方案。[13]

香港转移地积比 保育项目开先例

而按照本港现行条例,若为拓阔大厦所处街道,或将大厦地面空间作公共用途,发展商可借此增加地盘的总面积。中环汇丰总行便是将大厦底层作公众空间,以此增加总楼面面积。 [14]

由此可见,转移土地发展权其实早有应用。不过在香港,若不涉及公共空间,或并非毗邻地盘,转移地积比一般只用于文物保育项目。[15] 2011年,政府允许圣公会以转移地积比,重建位于中环下亚厘毕道一带的建筑群[16],便是一例。

按原定计划,圣公会会保留其中四幢历史建筑,并将其余建筑物清拆,以新建两座大楼。由于该建筑群属政府「保育中环」的项目之一[17],圣公会获准将部分新建楼面,转移至湾仔毕拉山地皮。换言之,四幢历史建筑仍得以保留,但新建的两座大楼高度被要求降低,楼面面积缩小,以配合邻近较低的发展密度。 [18]

中环和毕拉山两块地皮均属圣公会拥有,转移过程容易处理。不过,其时官方未就转移地积比列明申请条件,该重建项目亦未提交城规会审议,惹来公众关注。[19]另外,政府在2009年表示,由于本港不同区域的土地价值相去甚远,进行地积比转移的难度颇大,因而只是有限度地以个案形式用于2007年经行政会议通过的文物保育政策。[20]至今,圣公会中环建筑群仍是唯一获准转移地积的保育项目。[21]

用于重建项目 是否可行?

文物建筑是珍贵的历史遗产,当局考虑到周边环境和整体发展需要,就保育项目作出地积比转移的行政安排,较容易理解。但若是牵涉到住宅发展,箇中利益千丝万缕,同样的做法推行起来恐怕不易。

按前文提及市建局行政总监的构思,转移地积比可在同区进行,以此提升重建项目的整体效益,更有效运用资源及减少公帑投放。财务上,市建局去年虽录得数十亿盈余,但本港楼龄50年或以上的屋宇不断增加,市区重建的需求只会有增无减,如何保证项目收支平衡,是重要考虑。若能容许地积比转移,可将「收集」到的地积比率,转至同区其他项目一并发展,提高单幢式旧楼的重建回报率。[22]

这些单幢式旧楼中,部分重建项目规模较小,受制于高度及地积比限制,市建局或其他发展商即使成功收购整幢住宅的业权,其后亦只能兴建单幢建筑的新楼。这些楼宇又狭又窄,只能容纳一梯两伙或一梯三伙[23],犹如一根根牙签般孤独伫立,与周边环境不协调,亦被称为「牙签楼」,在土瓜湾、九龙城等旧区十分常见。[24]

若能转移地积比,理论上可以将零散的地盘进行重组,避免出现互不协调的孤立大厦,甚至可以增加公共设施,改善社区环境。其实2007年,时任市建局主席张震远也提出过相同的概念,并表示若有关建议被采纳,市建局可先将一批分散的地盘的地积比集中,以兴建楼面面积更大的项目;至于各个零碎的小地盘,部分可考虑改为公园或社区设施。[25]

摘去鲜花 然后种出摩天巨厦?

地尽其用固然美好,但集中发展也教人担忧会否出现巨型商厦。十年前有私人发展商被指利用地积比转移,令某商厦项目变成区内的摩天大厦,惹来不少争议。据传媒2006年报道,太古地产成功将其位于鲗鱼涌的某公园地积比转移,计算在重建地盘的楼面面积内,再与邻近的旧工厦合并发展,最终建成摩天商厦,也就是现时的「港岛东中心」。

项目启动前,原址占地5.5万多平方呎,新楼落成后总楼面逾160万平方呎。[26]换言之,港岛东中心的地积比将近30倍,较一般市区商厦最高地积比的12倍[27],超出近1.5倍。

该项目中,按土地用途,公园为住宅/商业用地,在转移地积比后,公园得以保留,但将来不能再作商业发展。一方面,发展商为附近住户保留公园,同时尽用有价值的地皮,是双赢方案。[28]并且,由于该项目是将公园和毗邻的地盘合并发展,政府认为并不属于转移地积比,有关做法亦符合规定。不过另一方面,楼高69层的港岛东中心拔地而起,加上该区其他商厦普遍最高约四、五十层,亦惹来一些争论,例如指物业过高破坏景观、影响周边住户的生活。

不过,本港的楼宇密度,除受地积比限制外,官方规划指引现时亦订立高度限制,以及就不同高度的建筑物,分别订立了最大上盖面积,以管制过度发展。 [29]因此转移地积比的潜在问题,也不宜过分担忧。当然,市建局的角色亦有别于私人发展商,需背负更多的社会期望,若将地积比转移付诸实行,当局更需要良好准备,理顺受影响居民的意见。

1 「香港规划标准与准则主要修订一览表」。取自规划署网站:http://www.pland.gov.hk/pland_tc/tech_doc/hkpsg/full/hkpsg_amend.htm,最后更新日期2016年7月。
2 〈启德增建万伙 添4海景地王〉,《信报》,2016年10月18日,A01页。
3 〈市建局新CEO倡转移地积比 团体忧建更多牙签楼〉,《苹果日报》,2016年6月23日,A08页。
4 《香港规划标准与准则 第二章 住宅发展密度》,政府规划署,2003年9月,第4页。
5 同4,第1页,第16至19页。
6 “Trump World Tower,” Trump International Realty,https://www.trumpinternationalrealty.com/property-gallery/trump-world-tower, accessed November 15, 2016.
7 Boffard, Brandon Keith, "Transferable Development Rights in New York City" (2014). Law School Student Scholarship. Paper 413. http:/ /scholarship.shu.edu/student_scholarship/413.
8 「漫游城市建筑」。取自香港电台网站:http://rthk.hk/elearning/architecturetour/le_corbusier.htm,查询日期2016年7月20日。
9 Le Corbusier, The city of to-morrow and its planning, by Le Corbusier. Translated from the 8th French ed. of Urbanisme by Frederick Etchells (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1971), 21-29.
10 “Floorspace Area Ratio – Making it Work Better,” Decisions, Decisions, Decisions, https://andrewlainton.wordpress.com/2011/07/11/floorspace-area-ratio-making-it-work-better/, last modified July 11, 2011.
11 “City Planning History,” The Department of City Planning (New York), http://www1.nyc.gov/site/planning/zoning/glossary.page#incentive_zoning, accessed November 15, 2016.
12 “1961 Zoning and FAR,” The Skyscraper Museum, http://skyscraper.org/EXHIBITIONS/SKY_HIGH/nw_9-5.php, accessed November 15, 2016.
13 “City of Towers,” The Skyscraper Museum, http://skyscraper.org/EXHIBITIONS/SKY_HIGH/nw_09.php, accessed November 15, 2016.
14 P Li, “Transfer of Development Rights Approach: Striking the Balance between Economic Development and Historic Preservation in Hong Kong,” Surveying and Built Environment Vol 19(1)(2008): 38-53, accessed July 20, 2016, http://www.hkis.org.hk/ufiles/2008-pli.pdf.
15 同3。
16 「立法会參考资料摘要 中环香港圣公会建筑群的寓保育于发展项目」,档号: DEVB CS/CR 6/5/274,2011年6月15日。
17「保育中环」。取自发展局网站:http://www.devb.gov.hk/tc/issues_in_focus/conserving_central/index.html,最后更新日期2014年5月8日
18 〈圣公会重建转移地积比减中环密度〉,《明报》,2009年10月17日,A08页;「立法会參考资料摘要中环香港圣公会建筑群的寓保育于发展项目」,档号: DEVB CS/CR 6/5/274,2011年6月15日。
19 〈圣公会中环发展曾荫权早开绿灯〉,《东方日报》,2009年10月23日,A18页;〈圣公会重建转移地积比减中环密度〉,《明报》,2009年10月17日,A08页。
20 「立法会十四题:处理可能造成屏风效应的发展项目的规划申请」。取自政府新闻网:http://www.info.gov.hk/gia/general/200911/04/P200911040215.htm,最后更新日期2009年11月4日。
21 「现行保护历史建筑的政策和措施」。取自古物咨询委员会网站:http://www.builtheritagereview.hk/tc/kportal_2_5.html,最后更新日期2014年6月5日。
22 〈地积比决定可建楼面面积〉,《Property Times》,2007年12月15日,046页。
23 〈地积比决定可建楼面面积〉,《Property Times》,2007年12月15日,046页;「市建局不建『牙签楼』」。取自活在观塘网站:https://kwuntong.wordpress.com/2014/06/22/small-scale/,最后更新日期2014年6月22日。
24 「市建局不建『牙签楼』」。取自活在观塘网站:https://kwuntong.wordpress.com/2014/06/22/small-scale/,最后更新日期2014年6月22日。
25 〈地积比决定可建楼面面积〉,《Property Times》,2007年12月15日,046页;〈市建局倡地积转移增牙签楼重建回报〉,《明报》,2007年12月10日,A10页。
26 〈成功转移公园地积比 政府事后急补漏洞 太古摩厦地积比竟达30倍〉,《星岛日报》,2006年3月8日,A05页。
27 《香港规划标准与准则 第五章 工业》,政府规划署,2007年3月,第12页。
28 同26。
29 同4,第3页。