时事分析 | 环境生态及能源 | 2013-07-31

由征费到减废



扩建堆填区引发的争议,再次将处理废物的两难展露人前。难题是,若香港人继续每日制造大量废物,厌恶性的废物处理设施,难免增建扩建,但这样做,又会对在设施附近生活的人造成困扰。

面对两难,减少产生废物,是可行的出路,例如实施废物征费,要每个人为自己制造的垃圾付出代价。近日就有报道指,可持续发展委员会最快会于九月就废物按量征费咨询公众,初步方案是按每幢大厦的垃圾量征费,费用由住户平均承担。这种做法,究竟能否减少香港人的废物产生量呢?或许可以参考新加坡的经验。

分区定额收费:新加坡

1996年以前,新加坡固体废物收集和处理的工作,均由当地政府负责。其后,政府决定将家居及商业产生的废物处理工作交予私人机构,并将当地划分为九个地理分区,住户须每月按区向废物收集商缴交不同的费用。[1]以Bedok区为例,2004年该区住宅单位及多层公寓单位的垃圾处置费分别为6.17及19.37新加坡元。去年开始,新加坡政府宣布将九大分区合并成六个地理分区,并计划在2015年前统一所有区域住户的垃圾收费,包括组屋、公寓等(Uniform Fee Scheme)。[2]工商业废物方面,新加坡采取「入闸费制度」。废物产生者须自行聘请私营废物收集商,按废物重量支付入闸费,约每吨77至81新元。[3]

实施分区定额收费,虽然让垃圾制造者分担处理废物的开支,却未必可以减少废物产生。新加坡人口由2000年的400万人增至2012年的531万人,增幅近三分之一,废物弃置量却仅仅上升5%。但这不是废物征费的功劳,因为这段期间新加坡每年的废物产生量,由470万公吨上升至去年的730万公吨,增幅达56%,高于人口的增长率。[4]换言之,新加坡的人均废物产生量在2000至2012年间不跌反升,由每日3.17公斤增加至2012年的3.74公斤,上升18%。

靠回收和焚化

废物产生量大升而弃置量微增,很大程度是因为当地提升了垃圾回收率和加建焚化炉。2001年,新加坡环境局曾将堆填及焚化处置费用由每吨67新元提高至77新元,以鼓励废物收集商转用回收公司的服务。[5]政府在2002年提出的「2012年新加坡绿色计划」(Singapore Green Plan 2012)又订下目标,在十年内将整体废物回收率由44%提升至60%,2009年更计划将2020及2030年的回收率分别提升至65%及70%。[6]去年,60%的回收率经已达标。

加建焚化炉方面,新加坡目前共有5座焚化炉,最新一座于2010年中启用,并且首次由私人机构营运。[7]当地2012年产生的废物,仅3%以堆填方式处理,另有37%通过焚化转废为能。新加坡过去每5至7年就会兴建新的焚化炉,2012年的绿色蓝图计划将焚化炉的兴建频率减至10至15年。当地于1999年启用,占地350公顷的实马高岛堆填区(Pulau Semakau),是新加坡目前唯一的堆填区,预计可使用25至30年。

按量收费:台湾和南韩

根据上面提及的报道,香港可能实施的征费模式,并非分区定额付款,而是按大厦的废物总量征收。但两者类似的是,就算个人如何积极减废,到头来还是要为别人制造的垃圾买单。因此,不论是分区定额征费或是由住户平均分担整座大厦的垃圾处理费用,最终都难以提高社会的减废意识,也无法纾缓增建、扩建厌恶性设施的压力。

要减少废物,按个别住户的垃圾量收费,是可以考虑的模式,这也是南韩首尔现时采用的方法。当地的住户和小商户,须使用专用垃圾袋(容量由2至100公升,每公升收费为16.5韩圜)处置废物。[8]按量收费于1995年实施,结果南韩之后数年的人均废物弃置量减少了40%。

台北市的经验,也值得香港参考。当地早年的垃圾费随水费征收,水量愈多,垃圾费愈高。但措施推出后,垃圾总量有增无减。台北政府于2000年实施「垃圾费随袋征收」,混合了按个别住户垃圾量及按大厦废物总量两种收费模式。住宅用户及小商户须使用专用垃圾袋(容量为3公升至120公升,每公升0.45新台币),定时、定点,将垃圾交给政府的废物收集车队人员检查和弃置;多层大厦的住户,则可用普通垃圾袋装载废物,再聘请清洁工人把废物装入大型专用垃圾袋。[9]第二种收费模式,近似报道中香港或会采用的安排。

自实施「垃圾费随袋征收」,台北每人每日的家居废物产生量,由1999年的1.10公斤下降至2009年的0.88公斤,家居废物弃置量也由1.08公斤下降62%至0.41公斤。[10]

与首尔(1.08公斤)和台北(0.88公斤)相比,没有废物征费的香港,人均家居废物产生量明显较高(每日1.45公斤)。但要减轻堆填区、焚化炉等厌恶性设施的使用量,仍需提高废物的回收率。台湾和南韩就有相当高的回收比例,分别为52%和61%。[11]本港推动废物回收多年,现时不但公共屋邨,不少私人屋苑和商业大厦,均设有废物分类回收桶,香港家居废物的回收率,亦由2007年的24%提升至2010年的40%。[12] 有环保团体预计,一旦落实垃圾收费,本港可减少近二至四成的垃圾量。[13]

按量收费的难题

不过「按量收费」也有弱点,例如衍生乱抛垃圾和非法倾倒废物的问题。香港早年推出建筑废物处置收费计划,便怀疑有人为了逃避缴费,将建筑废料倒在郊野公园。[14]参考台北市的做法,当地政府在2000年后大幅减少了公共垃圾箱和关闭垃圾收集站,以减少非法倾倒。首尔则设立奖金制度,举报非法倾倒废物的市民,最高可获发违例个案罚款中的80%,作为奖金。而在难以监察的乡郊地区,废物处置费用则由整个社区支付,再由住户摊分。[15]香港现时有不少乡郊住宅,若实施废物征费,也需要考虑相应的措施。

另一个按量收费的难题是,要建立逐家逐户计算垃圾量的收费模式,颇为耗费人力物力。2000年代初,纽约市曾考虑推行废物收费,但考虑过计划利弊后决定搁置,主因是市内有六成人口住在多层多户式大厦内,难以逐户按量收费。本港约有88%的住户居住在高于10层的多户式大厦内。约6%居住的楼宇没有正规物业管理,包括旧区的单幢楼宇和分布新界各区的3万幢村屋[16],比当年的纽约市,要解决的问题可能更多。

难题纵多,但在今日的香港,处理废物早已成为难解的结,没有太多舍难取易的余地。成本最终还是要付出,差别在于何时要付,由谁去付,以及用甚么方式缴付。毕竟世上没有免费的午餐,也没有毋须善后的垃圾。

 

1 「进一步减少废物方案:废物收费是否可行?公众咨询」,环境局,2012年1月。
2  A New Uniform Fee for Waste Collection. National Environment Agency. 14 June 2013.
3  同1。
4  Singapore Waste Statistics 2012. Zerowastesg.com. 1 April 2013.
5 「选定地方对都市固体废物的管理」,立法会秘书处(IN30/04-05),2005年5月。
6  Singapore Sustainable Development Blueprint. The Government of Singapore. 8 April 2009.
7  Taking recycling lessons from super Singapore. Waste Management World. Retrieved 26 July 2013.
8  同1。
9  同1。
10 同1。
11「香港资源循环蓝图2013-2022」,环境局,2013年5月。
12 但近日有报道揭发,政府公布的废物回收率,原来包括了经本地加工转口的外来垃圾,若单计本地的废物回收率,应低于政府公布的数字。
13「推算每家庭月支约45元 环团指65%民意 撑垃圾征费」,《香港商报》,2012年12月4日。
14「疑避缴费 废建材倾城门公园官地」,《文汇报》,2008年3月7日。
15 同1。
16 同1。