时事分析 | 教育及人力资源 | 2016-12-17 | 《经济日报》

「本土优先」当道 外来人才政策再定位



2016选举年,美国候任总统特朗普高呼「美国优先」,誓言上任第一日即退出促进亚太地区贸易自由化的「跨太平洋伙伴关系协定」(简称「TPP」),原因是要保住美国本地人饭碗。英国脱欧公投的结果,亦多少反映当地民众对从其他欧盟国家移民居英后争抢工作的担忧。

就在特朗普当选美国总统后,英国《经济学人》杂志形容「新民族主义」时代到来。[1]尤其近几年,欧美、亚洲等多地排外情绪升温,不到半世纪时间,世界政经发展已从全球一体化,渐向「本土优先」靠拢,美国甚至出现鼓吹白人至上的「另类右翼」(alt-right)运动。[2]

在香港,多名本土派人士进入新一届立法会,反映他们的主张在社会上引起一定共鸣。在这样的时空下,若要提倡吸引海外人才,或会被质疑与现实相矛盾。全球化与本土意识的角力不断拉扯,香港的外来人才政策又可以如何定位?

传统智慧:「外援」有助提升竞争力

充足及优质的人力资源是提升一地竞争力的关键。政府早前推算香港人力供应由2012至2022年平均每年上升0.4%,但同期整体人力需求的年均增长率却为0.9%。[3]为应付人口老化、劳动人口减少及生产力下降的挑战,政府一直视吸纳外来人才为补足本地劳动力的主要措施之一。

香港现时的外来人才政策,主要包括「一般就业政策」、「输入内地人才计划」,以及「优秀人才入境计划」,当中大部分外来人才透过前两项计划来港,申请人须事先获得本地雇主聘用。 2013年底,成功申请者超过8.8万人,约占全港劳动人口的2.5%。 「优秀人才入境计划」则是计分制的移民计划,申请人来港前无须获得聘任,自2006年推行至2013年底,共有2,724名高技术人才及优才经该计划来港。[4]

去年5月,政府以试验形式推出「输入中国籍香港永久性居民第二代计划」(港二代计划),希望吸引已移居海外的港人子女回港发展。截至今年11月底,入境处共收到406宗申请,其中224宗获批,申请者主要来自美国、加拿大及澳洲。今年初,政府宣布将设立专题资讯平台,为香港移民第二代、在海外留学的香港大专生及海外专业人士提供就业资讯。[5]

资料来源:入境处

此外,政府在上月发表的《香港2030+:跨越2030年的规划远景与策略》报告中强调,面对全球竞逐人才的趋势,未来需要提供有利环境,以吸引海外人才来港发展新兴产业。[6]

1990至2010年:OECD国家高技术移民增1.3倍

以上可见,无论是过去或未来愿景,在海外招贤纳士都是政府人口政策的一部分。而观乎世界各地,人才争夺战亦一度在全球化时代发生。智经曾撰文指出,现今亦有一班拥有专业技能、流动力强的族群冒起,成为「新游牧民族」。他们倾向从事跨国机构、全球性非政府组织,在各地游走时累积的社交网络及语言能力,是他们的重要资本。[7]

这种现象在过去数十年尤为明显。据新一期《经济学展望杂志》(Journal of Economics Perspectives)发表的一份研究结果,全球约3%人生活在出生地以外。另外,经济合作与发展组织(OECD)国家的人口占全球总人口不到五分之一,但却涵盖了全球三分二的高技术移民。 2010年,OECD国家的高技术移民人数多达2,800万人,较1990年时显著增长1.3倍,这些人才主要流向美国、英国、加拿大及澳洲等已发展国家。[8]

资料来源:Journal of Economic Perspectives

研究称,随着未来全球进一步融合、交通成本下降及传统发达经济体以外的国家生活质素提升,预计新一代高技术人才不再限于某一地点工作,而是游走于不同地区,较上一辈的流动性更强。[9]

世界大不同 本土主义抬头

然而,上述研究以1990至2010年的数据为基础,得出全球人才流动的趋势;但及至近年,本土思潮兴起,各地反移民呼声渐高,新形势下,外来人才的政策定位正遭遇前所未有的冲击。

排外心理在不少地方存在已久,不过近年令人感到担忧的是2008年全球金融海啸后,在2009年欧洲议会选举中,英国、荷兰、奥地利、意大利等国的极右派政党均获得空前支持。[10]2010年,欧债危机开始,欧盟各国对移民、难民的排外情绪升温;此后爆发的难民危机,更在欧洲掀起政治动荡。

与此同时,本土意识抬头,排外政治力量逐渐壮大。波兰、匈牙利等欧洲多国正被右倾政党掌控;法国的排外情绪亦在酝酿。民调指当地主张反移民政策的极右政党「国民阵线」(Front National)领袖马琳勒庞(Marine Le Pen),有可能赢得明年法国总统大选,早前她提到,假若当选将要求举行公投决定法国应否继续留欧。 [11]

这种排外心理如今已不只是针对不断涌入的难民,英国的脱欧公投、特朗普入主白宫后带来的影响,或将蔓延至包括高技术移民在内的外来人才。据称,不少留英工作的欧盟人才,在英国脱欧后失去安全感,跨国企业亦担心英国未来会对欧洲移民设限,令英国人才优势不再。 [12]

在美国,特朗普表示上任后将退出TPP,让就业机会重返美国;他竞选期间甚至扬言要取消H-1B工作签证,指其剥夺了美国人的就业机会。[13]H-1B签证原意是帮助美国企业招揽外籍高技术人才,近年主要集中在与科技、工程等科目相关的STEM[14]行业,并以印度人为主。[15]取消H-1B签证最终或许较难实现,但将来会否收紧政策,仍令不少依赖高技术移民的企业担忧。[16]

港人优先 外来人才何去何从?

欧美国家因全球化威胁当地工人饭碗,而出现「本土主义」思潮,或令外来人才政策难以持续;而香港近年本土力量崛起,港府亦指在不少民生政策上,均采取「港人优先」政策,例如取消双非孕妇来港产子的配额制度,以解决产科服务和床位不足的问题;推出特别印花税,应对内地人来港买楼和房屋供应短缺等。[17]

至于外来人才,政府仍然抱持开放态度,但民间偶尔出现纷争,例如在大学爆发的中港冲突。今年3月,香港大学学生会会长在电台节目中表示支持港独,其后便惹来部分内地生不满,并发起拒交学生会会费的行动,以示抗议。[18]有本地教授称,「随着本土主义兴起,尤其是香港人在转变自己身份认同的过程里,会格外要与内地人区隔。内地生当然可以感受到这种夹缝感和敌意」。而香港中文大学社会学系副教授陈健民认为,「香港本土主义发展下去,一定会对陆生全面开战」。[19]当然,文化或思想上的碰撞未必关乎本土意识,但若问题恶化带来负面影响,便值得警惕。

创造便利留学生学习和就业环境,是吸引外来人才政策的重要一环。前文提及的研究报告亦指,英美等已发展国家之所以成功吸纳大批高技术移民,主因之一是当地聚集众多优秀学府,而这些学校中的留学生比例亦相对其他地方为高。加上政府推出积极的工作签证制度,令不少外地学生能够留在当地,成为重要的人力资源。[20]

疏导排外情绪 令香港「真.国际化」

事实上,人们担心大批外来人才涌入,或剥夺本地人的工作机会,因而产生排外情绪,这点不难理解。但换另一角度,国际人才在各地累积的知识资本和经验,却是本地人力的宝贵资源。尤其是在与其他地方竞争时,外来人才的专业优势或更将明显。

若要由大学着手吸纳人才,政府近年虽致力推动教育国际化,但审计署最新一份报告发现,2015/16学年,本港八间资助大学15,730名非本地学生中,内地生比例高达76%;而相对全部学生,其他海外学生只占3.9%。[21]

国际化的本质,是招收不同国籍和文化背景的学生,现时以内地生为主的现象若造成本地大学「国家化」的印象,或令人担忧大学在推动国际化时,有机会惹来本地生的抗拒。例如据审计署报告,各大学在上学年合共短缺8,660个学生宿位[22],在中港矛盾的氛围下,人们若将校园设施不足与内地生较多拉上关系,便可能令大学在招揽「真.国际生」时事倍功半。

事实上,教育资源不足若影响到本地学生,产生排外情绪并不稀奇,而要避免这种情绪滋长,首先需要提供充足的资源配套。除教育之外,智经在《香港至2030年的人口及人力需求》研究报告中指出,交通、医疗及住宿成本等,均是外来人才决定是否来港就业的重要考虑。 [23]借着「本土优先」思潮蔓延,或能令香港重新思考如何创造有利外来人才的条件,成为「真.亚洲国际都会」。

1 “The new nationalism,” The Economist, November 19, 2016, http://www.economist.com/news/leaders/21710249-his-call-put-america-first-donald-trump-latest-recruit-dangerous.
2 Joseph Goldstein, “Alt-Right Gathering Exults in Trump Election With Nazi-Era Salute,” The New York Times, November 20, 2016, http://www.nytimes.com/2016/11/21/us/alt-right-salutes-donald-trump.html?_r=0.
3 《2022年人力资源推算报告》,香港特别行政区政府,2015年4月,第iv页。
4 《人口政策- 策略与措施》,政务司司长办公室,2015年1月,第26至27页。
5 《二零一六年施政报告》,香港特别行政区政府,2016年1月13日,第28页。
6 《香港2030+:跨越2030年的规划远景与策略 公众参与》,发展局 规划署,2016年10月,第42页。
7 「吸引外来人才:新游牧时代 人才这么近 那么远」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/291,最后更新日期2015年1月21日。
8 低技术移民的人数增幅则约四成。资料来源:Sari Pekkala Kerr et al., “Global Talent Flows,” Journal of Economic Perspectives 30(4)Fall 2016, pp. 85 and 86.
9 Sari Pekkala Kerr et al., “Global Talent Flows,” Journal of Economic Perspectives 30(4)Fall 2016, p. 102.
10 “European Parliament Election Results by Country,” Spiegel Online, http://www.spiegel.de/international/europe/the-eu-swings-to-the-right-european-parliament-election-results-by-country-a-629142.html, last modified June 8, 2009.
11 “League of nationalists,” The Economist, November 19, 2016, http://www.economist.com/news/international/21710276-all-around-world-nationalists-are-gaining-ground-why-league-nationalists.
12 「名家纵论/从英国脱欧 思考亚洲矽谷定位」。取自联合新闻网网站:http://udn.com/news/story/7339/1863411,最后更新日期2016年7月31日;Marc Champion, “What Will Become of London After Brexit?” Bloomberg, October 21 , 2016, http://www.bloomberg.com/news/articles/2016-10-21/london-after-brexit-what-will-happen-to-the-british-capital.
13 Madhura Karnik, “Trump's actions on the H-1B visa are still unclear, but they won't be good for Indian IT firms and students,” Quartz, November 10, 2016, http://qz.com/830005/election-2016-donald-trumps-actions-on-the-h1-b-visa-are-still-unclear-but-it-wont-be-good-for-indian-it-firms-and-students/.
14 STEM是代表科学(Science)、科技(Technology)、工程(Engineering)及数学(Mathematics)各英文译写的首字母缩写。资料来源:「推动STEM教育现正进行咨询(附图)」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201511/05/P201511050364.htm,最后更新日期2015年11月5日。
15 同10,第98页。
16 同14。
17 「政府一直采取港人优先政策」。取自政府新闻网网站:http://www.news.gov.hk/tc/categories/admin/html/2016/04/20160405_101940.shtml,最后更新日期2016年4月5日。
18 「不满学生会会长撑港独 港大内地生拒交会费」。取自立场新闻网站:https://thestandnews.com/politics/不满学生会会长撑港独-港大内地生拒交会费/,最后更新日期2016年3月22日。
19 「燃烧的民主墙:陆港大战中,突袭的内地生」。取自端传媒网站:https://theinitium.com/article/20160205-mainland-democracy-wall/,最后更新日期2016年2月5日。
20 同10,第93页。
21 《大学教育资助委员会对大学的资助》,审计署,2016年10月28日,第ix页。
22 同22,第vii页。
23 《香港至2030年的人口及人力需求》,智经研究中心,2014年2月,第80至82页。