时事分析 | 公共行政及法制 | 2016-12-26 | 《星岛日报》

2017+政策前瞻:别让宠物不开心?



2016年即将完结,很快又是新一年。 2017年是香港主权回归祖国20周年,也是政府换届之时。这一年,相信香港会有相当多关于社会长远需要的政策讨论。而其中一个值得讨论的范畴,与宠物有关。

全港逾一成住户饲养宠物

这样说并非要标新立异,而是香港家庭结构改变、人口老龄化,乃至动物在人类心目中的角色转化,都会对动物政策产生新的需求,成为香港早晚要讨论的课题。而事实上,单计猫和狗,香港在2010年已经有249,400个住户饲养宠物,占全港住户10.6%[1],是一个绝对不低的数字。

或许有人会问,早在千百年前,人类已有饲养猫狗,部分地方的饲养比例,甚至可能较今天的香港高。要讨论的,过去千百年已经讨论够了,今天还有什么好谈?回答这条问题前,我们先要明白,今天猫狗在人类心目中的角色,已跟千百年前大为不同。

从「工具」到「亲人」 人类与动物关系演变

狗乃人类最初驯养的动物,人狗情大约始于1.3万至3万多年前。有研究员推论,狼只被人类聚居衍生的垃圾吸引,其中一些敢于接触人类而没有攻击行为的狼获人类喂食。它们再不需要强而有力的下颚和锋利牙齿,并渐渐长出了较细鼻子,逐步演化成今天狗狗们的先祖。后来人类亦开始繁衍狗只,让它们协助狩猎、放牧、守卫和负重等。另外,自人类在公元前7,000年开始农耕,由于发现猫只可以防止老鼠蛀米,故此猫只亦成为人类驯养的对象。[2]

在这阶段,人类驯养猫狗,可谓只当是养活「工具」,饿了还可能将它们当作食物。然而到人类不再以狩猎为生,防鼠也有捕鼠器和毒药代劳,猫狗却未有全被扫地出门。部分更是名正言顺,成为家庭的一部分。人类会为它们洗澡,看它们入睡,跟它们嬉戏,投入心血,与它们建立关系,视它们为囝囝囡囡。渔农自然护理署在2010年公布对1,000名猫狗主人的访问调查结果,显示有近八成受访者视饲养的猫狗为家庭成员之一。[3]另有本地研究显示,在有宠物离世的饲主中,有多达41.2%形容自己与离世宠物的关系为父母子女,有46%的饲主为逝世竉物办悼念活动或仪式。[4]

住户人数减 饲养宠物住户势增

人们愈益重视宠物,或与家庭结构的改变有关。在昔日香港,几代人同一屋檐下甚为普遍,但如今子女长大后,大部分都会离巢自组新家庭。香港的家庭住户数目由1981年至2014年间增加了119万,但平均住户人数,由1981年的3.9人,下降至2014年的2.9人。[5]另外,香港大学社会工作及社会行政学系教授叶兆辉等人曾运用统计处数据计算,发现子女人数愈少的香港家庭,饲养猫狗的比例会愈高。[6]其背后原因,有待探讨。假如两者有因果关系,而人们是以养宠物代替生儿育女,以香港现时的低生育率,未来饲养宠物的住户比例,只会拾级而上。

资料来源:政府统计处

若这种趋势真的出现,会形成什么现象呢?有研究提出,宠物可提供一段人们所需的恒常及可信赖的联系。[7]近年香港独居长者数目增加,由2001年的84,767名增至2011年的119,376名;而与配偶同住而没有与子女同住的长者数目,亦由2001年的约13.8万个增加至2011年的22.2万个。[8]将上述的趋势结合,当香港迈向老年社会,长者与作为家庭成员的宠物相依为命,相信也会愈来愈多。

宠物权益渐成社会议题

当人类与动物的关系有所改变,香港公共政策是否要随之而变?在一方面看,主人虽然着紧猫狗,但要与它们在香港生活,一起「食、住、行」,殊不简单。论「食」,基于食物安全及公共卫生的考虑,《食物业规例》禁止人们带导盲犬及工作犬以外的狗只进入食肆。[9]谈「住」,以公屋为例,除2003年8月1日前租户已饲养并取得当局批淮的小型狗只、视障或听障租户的引路犬,以及极需要狗只作精神支柱的租户所饲养的伴侣犬以外,当局禁止在公屋养狗,违者会被扣分。[10]欲同「行」,现时巴士、港铁以及电车,不准乘客带动物上车,仅对导盲犬网开一面。[11]

但正如前文所言,当动物在人类心目中的角色转变,自然会产生新的政策诉求。近年社会上不乏要求改变与宠物有关的政策的声音。例如去年有人在社交网络开设群组,争取港铁容许乘客带宠物同行,不足一天便有6,000多人加入。[12]在今年的立法会选举,亦有52张候选名单报称有动物政纲[13],甚至有候选人以保护动物作为选举横额的单一主题[14],而今届立法会开始运作后,亦已成立小组委员会,研究动物权益相关事宜。[15]另一方面,政府看来也顺应民情,除了容许部分公屋租户饲养伴侣犬[16],又不断增加宠物公园,由2010/11年度的19个,预计增至明年的48个。[17]

相见好同住难 人宠共融要配套

看似一切顺利,但这些已经作出的改变,毕竟尚未触及人宠共融的重大矛盾。一旦触及,将会成为政策制订者的考验。以住屋为例,虽然当局容许部分公屋租户饲养狗只,但每年仍有不少租户因违规饲养狗只而被扣分,在2014年有569宗,2015年则有602宗。[18]另外,当局2015年在公屋严打偷养狗只,有动物团体表示,当年接收的公屋弃养狗只,为2014年的五倍。[19]

正如当局所言,公屋人口稠密,饲养狗只可能影响环境卫生及对租户造成滋扰。[20]要疏导这种矛盾并不容易。假如社会相信饲养宠物的住户比例会持续增加,那么除了要求政府严打,也可考虑是否在公屋建设上作出配合。例如现时一些购入公屋的狗主,会为了降低狗吠音量,而改装大门,加上隔音棉。[21]类似的隔音设施,或许也需要纳入公屋的设计和维修计划的讨论之中。

当然,以上的讨论只涉及公屋租户,而他们只占饲养狗只的住户不足一成。[22]在其他私人屋苑和住宅大厦,要处理住户间因饲养宠物而产生的潜在矛盾,将涉及公契规定,以至业主立案法团和管理公司的决策,那便更难一蹴而就。社会需要预留更多时间讨论,寻找平衡各方利益的方案。

由主人到监护人 将人宠关系写进法典?

而一旦涉及法律,社会需要讨论的亦远远不止于居住问题,甚至可能要处理人与宠物的关系。现时宠物在某程度上仅属于私人财产,例如一些接收被遗弃动物的组织,会要求放弃饲养人士签署弃养同意书,将被弃养动物的拥有权转交该组织。[23]

在外地,有人试图改变这现象。在2000年,美国科罗拉多州波德市将当地法规中「宠物拥有人」(pet owner)一词以「监护人」(guardian)代替,而至2009年,美国已经有17个城市在法规中采用「监护人」字眼。发动易名活动的组织希望借此推动社会改变对动物看法,将它们看成独立个体,有自身需要和利益,而非供人类使用的物件;部分采用「监护人」字眼城市,亦指希望透过这种象征式的文字改动,教育公众及鼓励人们视宠物如家人,而非可舍弃的财物。[24]

除了文字改动,有人提出更为实质的改变。例如密歇根州立大学法律系教授David Favre认为,宠物由于在法律层面被看作私人财产,因此能维护或促进其权益的法律渠道有限,故提议可让宠物具「自我拥有权」(self-ownership)。饲养宠物的人则要负起「监护人」的角色,包括要考虑宠物利益去行事,即近似现时父母要对子女所负责任。[25]

这种转变也意味第三方可以替宠物出头,争取「监护人」履行对该宠物的责任,或要求「监护人」作出因其失责而令宠物受损的补偿。 [26]此外,若饲养人与宠物的关系在法律上更像父母与子女般,而非物主与物件的关系,那将来夫妇离异,宠物应归谁的问题,就未必再以谁买了宠物或最想拥有该宠物来解答,而是循怎样做才最合符宠物利益方面入手。[27]

这些发生在美国的一切,在今天不少没有饲养宠物的香港人眼中,或许如天方夜谭。然而时代转变,过往的习惯、文化,在今天看来不再适用,甚至是大逆不道的例子,不在少数,吃狗肉就是其中之一。当猫奴狗奴渐多,一些关于政策改变的讨论,在日后看来,可能只是顺理成章。

1 《主题性住户统计调查第四十八号报告书》,政府统计处,2011年8月,第37及44页。
2 Christopher Beam, "Man's First Friend," Slate, March 6, 2009, http://www.slate.com/articles/news_and_politics/explainer/2009/03/mans_first_friend.html; Gwynn Guilford, "Why You Shouldn 't Trust Your Cat," The Atlantic, November 13, 2014, http://www.theatlantic.com/national/archive/2014/11/man-cat-dog-best-friend-pet/382740.
3 「饲养猫狗意见调查结果公布(附图)」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201012/11/P201012110129.htm,最后更新日期2010年12月11日。
4 周燕雯,「第十届当代社会丧亲与哀伤国际会议『破忌谈死』前奏研讨会系列五:善别爱宠之别矣吾友」,第十届当代社会丧亲与哀伤国际会议「破忌谈死」前奏研讨会,2014年3月15日,第1、15、20、27页。
5 《至2049年的香港家庭住户推算》,政府统计处,2015年10月,第9页。
6 叶兆辉,肖云钰,〈孩子宠物 如何抉择〉,《信报》,2013年11月9日,A15页。
7 Froma Walsh, "Human-Animal Bonds I: The Relational Significance of Companion Animals," Family Process 48(4) (2009), p. 470.
8 《2011人口普查主题性报告:长者》,政府统计处,2013年2月,第43、45页。
9 「立法会十四题:促进动物福利及动物管理」。取自政府新闻处网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201606/01/P201606010564.htm,最后更新日期2016年6月1日。
10 「香港房屋委员会资助房屋小组委员会议事备忘录:检讨屋村管理扣分制」,资助房屋小组委员会,2016年5月26日,第4页;「屋村管理扣分制」。取自香港房屋委员会及房屋署网站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/public-housing/estate-management/marking-scheme-for-estate-management-enforcement,最后更新日期2015年10月13日。
11 「乘客须知」。取自九龙巴士(一九三三)有限公司网站:http://www.kmb.hk/tc/services/friend_note.html,查询日期2016年9月1日;「乘客须知」。取自城巴有限公司及新世界第一巴士服务有限公司网站:http://www.nwstbus.com.hk/_common/images/photo/PXinfo_chi.jpg,查询日期2016年9月1日;「香港铁路附例」。取自香港铁路公司网站:http://www.mtr.com.hk/ch/customer/main/mtr_by_laws.html,查询日期2016年9月1日;「乘客须知」。取自香港电车网站:http://www.hktramways.com/tc/notice-to-passengers,查询日期2016年9月1日。
12 「网民热话:宠物要搭港铁 6千人撑宠物车厢」。取自东网网站:http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20150520/bkn-20150520121121669-0520_00822_001.html,最后更新日期2015年5月20日。
13 「59张候选名单回覆动物政纲问卷 大多数反对人道毁灭」。取自香港动物报网站:http://www.hkanimalpost.com/2016/08/30/59张候选名单回覆动物政纲问卷 大多数反对人道毁,最后更新日期2016年8月30日。
14 李八方,〈隔墙有耳:猫狗出手撑朱凯迪〉,《苹果日报》,2016年8月13日,A14页。
15 「研究动物权益相关事宜小组委员会」。取自立法会网站:http://www.legco.gov.hk/general/chinese/panels/yr16-20/fseh_ar.htm,查询日期2016年12月2日。
16 「香港房屋委员会资助房屋小组委员会议事备忘录:检讨屋村管理扣分制」,资助房屋小组委员会,2016年5月26日,第4页。
17 「康乐及文化事务署辖下公众休憩用地的使用及管理」,民政事务委员会,立法会CB(2)1680/15-16(03)号文件,2016年6月,第1、2页。
18 同16。
19 〈房署厉行搜捕 公屋爆弃狗潮〉,《头条日报》,2015年8月28日,P02页。
20 同10。
21 「房署严禁养狗 公屋狗主盼网开一面」。取自大学线月刊网站:http://ubeat.com.cuhk.edu.hk/121公屋养狗,最后更新日期2015年12月3日。
22 同1,第45页。
23 「弃养同意书」。取自绿色动物协会网站:http://www.greenanimals.org.hk/download/RC03_Rehome_AbandonForm201301.pdf,查询日期2016年9月1日。
24 Susan J. Hankin, "Making Decisions about Our Animals' Health Care: Does It Matter Whether We Are Owners or Guardians?" Stanford Journal of Animal Law and Policy 2 (2009), pp. 2, 5 and 6.
25 David Favre, "Equitable Self-Ownership for Animals," Duke Law Journal 50(2) (2000), pp. 496-500; Steven White, "Companion Animals: Members of the family or legally discarded objects?" UNSW Law Journal 32(3) (2009), pp. 875 and 876.
26 Steven White, "Companion Animals: Members of the family or legally discarded objects?" UNSW Law Journal 32(3) (2009), p. 876.
27 David Favre, "Equitable Self-Ownership for Animals," Duke Law Journal 50(2) (2000), p. 501.