时事分析 | 公共行政及法制 | 2017-01-02 | 《星岛日报》

禁烟区扩大十周年 控烟措施新趋势



政府最近建议把烟包上健康忠告图示的覆盖率,由现时的50%加至85%,较早前又表示考虑扩大禁烟区范围至繁忙人多的地方[1],期望将吸烟率降至单位数字。[2]对比这两项构思,后者对市民大众的影响明显较大,适逢《吸烟(公众卫生)条例》(条例)在2007年作出重要修订,香港大规模扩大禁烟区范围的政策已落实差不多十年。再度扩大禁烟区范围能否立竿见影,在条例修订十周年之际,正好来一次讨论。

九成香港人为非烟民

2007年的条例修订,包括将禁烟区范围扩大至所有食肆室内地方以至室内工作间。[3]香港人的吸烟率,自条例修订前的14%,降至去年的10.5%,是1982年有纪录以来新低。[4]非烟民占全港近九成人口,不少都对二手烟以至三手烟(即吸烟后残留在衣服及头发等的烟草残余化学物)避之则吉。目前的控烟条例未涵盖法定禁烟区范围以外的公共地方,亦无限制烟民「边走路边食烟」。[5]非烟民走在行人路上,抑或在室外工作[6],难免成为二手烟民。

资料来源:香港吸烟与健康委员会

扩大禁烟区 会否转移煲烟区?

除了减低非烟民吸食二手烟的机会,扩大禁烟区可避免儿童及青少年耳濡目染,成为烟民;计划戒烟的市民,亦可「眼不见为净」,减少烟瘾发作[7],可见当局的盘算不无道理。

有望成为全球首个「无烟城市」的墨尔本[8],近年率先在核心商业区部分街道试行禁烟。当地政府根据不同地段的店铺数目、是否有露天食肆、邻近建筑物状况等,草拟禁烟范围,再咨询受影响的居民、业主及店铺东主,以落实禁烟安排,包括不得在指定地段的行人路、建筑工地等公共地方吸烟。[9]

相对于墨尔本,香港既是弹丸之地,亦是全球人口最稠密的城市之一,西洋菜南街、弥敦道及轩尼诗道等都是繁忙人多街道的「代表」,一旦落实禁烟,昔日围着街头垃圾桶「打边炉」的烟民,会否只是「稍移玉步」,到附近街道继续吞云吐雾,是当局扩大禁烟区时必须考虑的因素。因为假若未被列入禁烟区的街道成为新的「打边炉」胜地,这不但无助降低吸烟率,身处这些街道的非烟民商户、行人以至楼上住户,到时亦可能成为二手烟的「替死鬼」。

如果是纯粹为了减少非烟民吸食二手烟的机会,在繁忙人多的地方禁烟,并非唯一方法。日本于2002年实施《路上禁止吸烟条例》,规定国民要在街道上的指定「吃烟所」吸烟。[10]这些半封闭式的「吃烟所」,既可让烟民有「栖身之所」,亦有助还非烟民一条无烟街道。

烟民始于少年时 烟瘾轻但难戒甩

诚然,控烟条例十年难得一「检」,除了研究扩大禁烟区范围以减低二手烟祸害,追本溯源,政府更应针对香港吸烟人口的特征,以助达致降低吸烟率的目标。

翻查政府统计处数据,绝大部分烟民于30岁前已养成吸烟习惯,67%烟民更早于10至19岁开始吸烟,是20至29岁开始的两倍以上。[11]美国疾病控制及预防中心早年指出,年轻时已开始吸烟的烟民相对难戒烟[12];另有研究显示,21岁以下首次吸烟的年轻人,很大机会是终生烟民。[13]政府未来的控烟工作除了加强现有的宣传、教育、执法、推广戒烟及征税等,更应重点防止年轻人加入烟民行列;参考海外,其中一个可以讨论的方向,是调高法定吸烟年龄。

另类选择:调高禁食年龄

综观全球,洪都拉斯、科威特、斯里兰卡、萨摩亚及美国部分州份,均将法定吸烟年龄定为21岁或以上,英国、俄罗斯及新加坡等亦正考虑推行。[14]其中美国麻省尼德姆(Needham)于2005年实施相关法例后,高中生烟民在五年内锐减近半,成人吸烟率亦较全国低逾一半。[15]

日本则以当地法定成年年龄为基准,规定市民未满20岁不能吸烟。为配合控烟政策,法例同时规定,倘若父母明知未成年子女吸烟而不加以阻止,可被罚款。邻近的新加坡,零售商2017年起甚至不得在销售点陈列烟草产品,以减低青少年吸食第一口烟的意欲。[16]两地的控烟措施,都为香港提供另类选择。

或许有人会反驳,香港是自由社会,18岁成年人自有足够的成熟程度决定是否吸烟,更何况年轻人目前想吸烟,大可买私烟、网购,总有办法。然而,医学界对吸烟的祸害早有定论,世界卫生组织亦积极提倡遏制烟草流行。[17]而由智经建构,用作量度港人福祉的「智经幸福指数」,也将吸烟率纳入其中,以反映其对普罗市民构成的健康威胁。[18]吸烟引致的疾病更对本地医疗系统带来沉重负担,每年经济损失高达113亿元。[19]在权衡社会上逾九成非烟民的健康、公共资源分配,以及烟民养成吸烟习惯的背景,上述措施并非全然不值得考虑。

还须杜绝新型电子烟

除了传统香烟、雪茄、手卷烟及水烟等,日新月异的新兴烟草产品,社会也必要加强防范。政府统计处今年首次将电子烟纳入统计范围,发现有9%中学生曾经吸食电子烟[20],吸烟与健康委员会去年调查亦发现,15至29岁年轻烟民吸食电子烟的比率(15.8%)明显较30岁以上的高,吸食目的亦非为了帮助戒烟。[21]

虽然目前的禁烟区范围同样规管电子烟,但有关电子烟的认证、健康警示及销售活动等,却尚未有完善法例,例如有电子烟产品配以「不会上瘾」、「帮助戒烟」等字眼误导市民有关电子烟的安全性,吸引年轻人「帮衬」[22];最近更有新型「无火烟」计划进军香港市场,标榜所含的有害物质只是传统香烟的5%。[23]除了加快立法,政府亦有必要加强有关方面的宣传教育,以减少电子烟对市民健康的危害。[24]

女烟民比率「企硬」存隐忧

另外,虽然香港吸烟率近年持续下跌,尤以男士为主的吸烟人口比例跌幅更大,由1998年起一直下跌,至去年的18.6%。[25]然而,女性的吸烟率却「企硬」在百分之三至四左右,吸烟人口更有回升趋势,由2010年的低位约9.2万人升至去年的10.3万人。[26]政府或许需要加强了解女性烟民吸第一口烟的原因,开解她们「吸烟的心事」,控烟工作才能相辅相成,取得更大成果。

资料来源:卫生署控烟办公室

早前有报道指,当局计划在今个立法年度提交立法建议,全面禁止电子烟入口及销售。[27]食物及卫生局副局长陈肇始亦明言,已向立法会提出加强监管电子烟的框架,不排除把有关电子烟的研究列为较优先的研究基金项目,并考虑作专项研究。[28]现时全球包括新加坡、泰国及巴西等至少13个国家已全面禁止电子烟[29],适逢条例十年一检,各界宜一并讨论相关课题。

1 「控烟法例实施将满十年 政府考虑增加禁烟区」。取自无线新闻网站:http://news.tvb.com/local/57fd095c6db28c9d5760a93b,查询日期2016年10月20日。
2 何欣、朱韵斐,〈电子烟全面「封杀」 今届政府有望实施 拯救青少年 预防成瘾〉,《星岛日报》,2016年1月8日,A11页。
3 「控烟法例」。取自卫生署控烟办公室网站:https://www.tco.gov.hk/tc_chi/legislation/ legislation_sa.html,最后更新日期:2016年3月15日。
4 「香港烟草统计」。取自卫生署控烟办公室网站:https://www.tco.gov.hk/tc_chi/infostation/ infostation_sta_01.html,最后更新日期2016年2月4日。
5 同3。
6 「主题性住户统计调查第59号报告书」,政府统计处,2016年2月,第43页。
7 “Smoke Free Areas,” City of Melbourne, http://participate.melbourne.vic.gov.au/smokefree,accessed December 19, 2016.
8 〈墨尔本要做「无烟城市」〉,《新报》,2014年5月17日,A11页。
9 同7。
10 纪晓风,〈国民健康先行 日本近年加强控烟〉,《信报财经新闻》,2016年10月24日,A13页。
11 同6,第31页。
12 “Youth and Tobacco Use,” Centers for Disease Control and Prevention, http://www.cdc. gov/tobacco/data_statistics/fact_sheets/youth_data/tobacco_use/,last modified April 14, 2016.
13 Valerie Edwards, “San Francisco becomes second-largest city to raise smoking age to 21, joining New York City, Boston and Hawaii,” Daily Mail, March 2, 2016, http://www.dailymail.co.uk/news/article-3473232/San-Francisco-raises-smoking-age-21-joining-New-York-City-Hawaii-Boston.html.
14 「夏威夷将合法吸烟年龄调高至21岁」。取自吸烟与健康委员会网站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?id=ff8080814ef4910301523a42f7420bed,最后更新日期2016年1月1日。
15 Soumya Karlamangla, “If California's 21-and-up smoking law is a success, other states may follow suit,” Los Angeles Times, October 17, 2016, http://www.latimes.com/local/california/la-me-ln-smoking-law-20160927-snap-story.html.
16 「新加坡通过禁止在销售点陈列烟草产品」。取自吸烟与健康委员会网站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?page=news20160401,最后更新日期2016年4月1日。
17 “Tobacco control measures,” World Health Organization, http://www.who.int/tobacco/control/measures/en/#,accessed December 19, 2016.
18 《香港人,幸福吗?智经幸福指数》,智经研究中心,2016年10月18日。
19 佘锦洪,〈中大以烟民每日一包推算 吸烟钱变投资 退休够买400呎楼〉,《苹果日报》,2015年5月28日,A08页。
20 同6,第125页。
21 「电子烟」。取自吸烟与健康委员会网站:http://www.smokefree.hk/tc/content/web.do?page=ecigarette,查询日期2016年12月19日。
22 同21。
23 纪晓风,〈另类烟计划攻港 学者促全面禁止〉,《信报财经新闻》,2016年10月24日,A13页。
24 同18。
25 同4。
26 「按年龄及性别划分的习惯每日吸食香烟的人数目」,《香港的女性及男性-主要统计数字(2016年版)》,政府统计处,2016年7月。
27 岑志刚,〈郭伟强批电子烟规管『叹慢板』〉,《文汇报》,2016年6月3日,A11页。
28 「第六十六次会议纪要」,财务委员会,立法会FC312/15-16号文件,2016年5月28日,第7页。
29 同21。