时事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-01-14 | 《信报》

人口跌 「吉铺」升──如何利用地下城?



高楼林立、人来车往,是一般人对繁忙都市的印象,伴随而来的,往往也有道路挤塞、空气污染等问题。在拓展闹市空间时,不少大城市均面对「土地不足」的难题,于是便出现「向下发展」的规划概念,作为地面活动空间的延伸。

在香港,人们乘搭地铁、穿梭行人隧道和地下商铺──这些地下空间的应用,一早成为生活日常。不过个别地下空间项目往往缺乏整体规划,发展潜力未能全面发挥。政府现正就发展地下空间进行公众咨询,初步选址尖沙咀西、铜锣湾及跑马地、金钟/湾仔,并表示会为更广泛地区制订「地下空间总纲图」,为未来地下空间发展提供指引。[1]第一阶段公众参与活动将于2017年2月7日结束。

资料来源:土木工程拓展署及规划署

发展香港地下空间,政府早于2009年提出,并在2014年发表的《施政报告》中建议在上述地点作先导研究。智经曾撰文指出,发展地下城既有好处也有成本,一方面能够扩充闹市,连结大量人口,却也面对工程技术、成本及配套等多方面的挑战。[2]今次咨询文件回应了部分上述的关注,但要落实有关方案,仍有更多细节需要留意。

选址闹市 连接行人 疏导交通

现时的地下空间选址,皆位处人流、车流较高的地带。其中铜锣湾属于零售和商业黄金地段,港铁站附近的主要街道,长年人多车多。另一建议地点湾仔,邻近的柯布连道行人天桥,亦十分挤迫,在香港会议展览中心举行大型活动时,情况尤为严重。而位于尖沙咀西的弥敦道、广东道及柯士甸道等多条繁忙干道,则将行人分隔,形成人潮流动的屏障;沿北京道及海防道一带,行人更是往往走到马路,导致人车争路,险象横生。 [3]

为纾缓路面挤塞,改善区内连接性和行人环境,当局建议在尖沙咀九龙公园、铜锣湾维多利亚公园(维园)及湾仔修顿游乐场兴建地下空间,提供额外行人通道,并重置现时地面与周边环境不协调的设施,以腾出地面作其他用途,例如零售、饮食、社区、休闲、文化用途等活动。[4]

用途一:增建社区设施

政府指尖沙咀人口稠密,缺乏空间,难以容纳更多社区设施,以应付人口增长,因此建议构建地下空间,作文化艺术表演、室内运动场地、儿童和社区服务设施等用途;而在金钟和湾仔一带,当局亦建议在地下空间提供社区设施,例如运动及康乐设施,予各不同年龄的使用者。[5]

在规划过程中考虑到社区需求,这点值得肯定,但若参考规划署推算,在政府计划拓展地下空间的地区,未来对社区设施的需求是否会增加,其实尚有商榷余地。根据规划署2015年年底公布的人口推算数字,本港整体人口将由2014年的724万人,增加7.2%至2024年的776万人;但同期,油尖旺区的人口预计会下跌6.3%至30万人。湾仔区亦出现类似情况,2014至2024年的人口减幅为11.1%。[6]

资料来源:规划署

人口既然会减少,此时提出增设社区设施,难免会惹人困惑理据何在。当然,规划署的推算只至2024年,长远而言,油尖旺、湾仔区的人口跌势未必持续;再考虑到上述选址方便,其他地区的居民亦能使用。故个别分区的人口增减,未必增建社区设施与否的决定性因素。

另据咨询文件中提到,部分地区现有社区设施不足,例如区内主要运动场地──湾仔修顿游乐场,提供足球及篮球设施,但目前使用率已非常高,因此增建社区设施亦大有必要。[7]

用途二:拓展地下商区

所开辟的地下空间能否满足市民所需,是一个问题,其投资是否合符成本效益,是另一个考虑。开发地下空间的成本一般较为昂贵,牵涉巨额的前期投资及较长的回本期[8];而设施若作社区公共用途,仅从财务上考虑,恐怕难以回本。加上近年大型基建频频超支,要说服公众落实地下城计划,成本效益将是重要考虑。那么,如何令地下空间活动产生经济回报,以应付高昂的建设成本、营运及维修费用,更是需要探讨的问题。

环顾全球,常见做法是发展地下空间作商业、零售等用途,以收取物业租金回报。例如集中在铁路站的台北地下购物街;加拿大蒙特利尔地下城,亦连接市中心内约80%的办公室空间及35%的零售空间。[9]港府今次拣选的尖沙咀、铜锣湾、金钟及湾仔位处商业价值较高的核心地带,发展为商业购物区亦似乎理所当然。从商户角度,本港商业区地价租金高昂,地下商铺的租金一般低于同路段地面,拓展地下空间,理论上有助增加土地供应,缓和营商者租金压力。[10]

不过自2015年以来,本港零售市道低迷,截至2016年10月,零售业总销货价值已连续15个月出现按年下跌。[11]据美联工商铺资料研究部数据,2016年第3季,四大核心区(中环、铜锣湾、旺角及尖沙咀)共有620间吉铺,整体空置率约8.8 %(去年全年为5%左右[12]);其中尖沙咀、铜锣湾的商铺空置率分别为9.9%和7.4%。[13]另外,2016年上半年工商铺买卖注册量约1,950宗,注册总值约226.8亿元,分别创1996年有记录以来新低,以及2008年下半年后新低。[14]

若市况不景的现象持续,在商厦林立的尖沙咀、铜锣湾核心区地下增建商铺,会否加剧供过于求的状况?对于地面商铺的影响如何?若控制地下商铺的比例,是否可行出路?这些都值得进一步讨论。就现阶段而言,要扩展地下空间作商业用途恐怕未够说服力,但由于地下空间发展属长远规划,在此期间,当局或应一并思考各区零售业的长远需求。

至于其他建议用途是否可行,亦有待商榷。举例说,位于修顿游乐场附近的卢押道垃圾收集站为周边环境带来卫生问题,因此当局建议重置垃圾站于地底,减轻对邻近社区的滋扰。但湾仔区人口、食肆稠密,地下垃圾站会否对当区居民及商户弃置垃圾造成不便,或影响同区地下空间作其他用途?规划方案又是否预留足够空间供垃圾车行驶?智经出席是次公众参与活动的聚焦小组会议时,发现当局亦意识到相关用途的限制。究竟花巨资开拓的地下空间该作何用途,仍有待社会讨论。

增加交通配套 厘清地面及地底业权

假如发展地下城能满足市民所需,亦符合成本效益,下一步需要思考的问题是,现有交通等配套安排是否足够?2015年,经过港铁金钟站、尖沙咀站的荃湾线,早上繁忙时段的载客率,已高达102%[15];地下空间若选址尖沙咀、铜锣湾等购物区,繁忙时段人流更多,交通负荷或会更甚。

当然,今次选址的覆盖范围并不算大,未必会带来太多的额外人流。例如九龙公园虽为区内最大规模的公众休憩用地,但为免公园内的设施受到影响,现有文物建筑、古树名木、文娱康乐设施等范围,不会被用作发展地下空间;加上消防安全考虑以及地底石层较高的开发成本,地下空间的深度亦有一定限制。因此按初步构思,九龙公园可发展三个区域及最多四层的地下空间。维园及修顿则被初步划作兴建最多两至三层的地下空间,连接区内公共交通系统。[16]

然而,若地下空间的规模不大,又会回到能否满足市民所需和是否符合成本效益的问题。因此,日后如何扩大地下城规模,甚至连接邻近的私人空间,也是衡量计划是否值得推行的关键。智经曾指出,落实地下城计划时,须面对地面及地底的权责问题。[17]因为根据城市规划委员会规划指引,拥有路面业权的私人发展商若提出地下发展,只要工程不影响周边土地使用及收到公众反对,一般来说,政府便不得干预私人土地的地下发展。[18]

维园、九龙公园及修顿游乐场虽为官地,业权处理相对容易,但将来若要拓展至其他私人地下空间,或颇为复杂。香港土木署土力工程处处长汪学宁早前接受访问时指,政府拟在日后卖地时加入新条款,如果地面勾地作私人发展,就限制业权只到地底某个深度。[19]参考同样积极发展地下空间的新加坡,当地国会于2015年3月通过修正法案,规定地下空间的开发深度不得超过30米,以厘清地底拥有权,便于政府更好规划地下空间的使用和发展。[20]

要发展出切合香港长远需要的地下空间,我们不仅要关注空间用途,其财务可行性、周边配套、与其他私人地下空间的连接,也是需要细致讨论的范畴。

1 《城市地下空间发展:策略性地区先导研究 第一阶段公众参与摘要》,土木工程拓展署及规划署,2016年11月。
2 「发展地下城的机遇与挑战」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/111,最后更新日期2014年3月20日。
3 同1。
4 同1。
5 同1。
6 《人口分布推算2015-2024》,规划署,2015年12月,第27页。
7 同1。
8 同1。
9 同1。
10 同2。
11 「表089:零售业总销货额」。取自政府统计处网站:http://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp320_tc.jsp?tableID=089&ID=0&productType=8,最后更新日期2016年12月1日。
12 〈尖沙咀繁华失色业界忧恶性循环 加连威老道惊见21吉铺〉,《大公报》,2016年4月27日,A01页。
13 「加连威老道涌现22间吉铺 成为四大核心区吉铺『街王』」。取自美联工商铺网站:http://www.midlandici.com.hk/ics/index.jsp?app=analysis_report_details&post_id=12666&lang=chi&env=,最后更新日期2016年11月1日。
14 「美联旺铺2016H1研究报告」。取自美联工商铺网站:http://www.midlandici.com.hk/content_update/images/qreview/shops/pdf/2016h1.pdf,查询日期2016年12月8日。
15 「港铁列车的载客能力及载客率」,香港铁路有限公司,立法会CB(4)902/15-16 (03)号文件LC Paper No. CB(4) 902/15-16( 03),2016年4月19日,第8页。
16 同1。
17 同2。
18 Xu, X. [徐笑晓]. (2014). Sustainable underground space development in Hong Kong. (Thesis). University of Hong Kong, Pokfulam, Hong Kong SAR, p.42.
19 〈政府倡地底业权设限助发展沙田屯门拟建岩洞或设餐厅高球场〉,《苹果日报》,2016年12月19日,A09页;〈土力工程处处长谈地下空间发展卖地条款设限可除障碍〉,《成报》,2016年12月19日,A06页。
20 “State Lands (Amendment) Act 2015 (No. 11 of 2015),” Singapore Statutes Online, http://statutes.agc.gov.sg/aol/search/display/viewPrint.w3p;page=0;query=DocId%3A4fa61886-511b-414a-a5f7-0d693c1412e9%20Depth%3A0%20ValidTime%3A23%2F12% 2F2016%20TransactionTime%3A08%2F05%2F2015%20Status%3Apublished;rec=0;whole=yes, last modified May 5, 2015;  “Parliament passes Bills to amend State Lands Act and Land Acquisition Act to facilitate use and development of underground space,” Lexology, http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=4a3693d0-790e-48d9-aeb9-d4d5f035caa2, last modified March 30, 2015.