时事分析 | 环境生态及能源 | 2017-01-23 | 《星島日報》

生态保育 公私营合作可行?



早前,郊游胜地元朗南生围发生火灾,面积超过一个足球场的林木被焚毁。事发时正好临近发展商在该区的住宅项目公众咨询期届满,有立法会议员质疑,有人以「先破坏、后开发」,降低土地生态价值,以提高规划申请获批机会。[1]有关质疑固然没有真凭实据,却多少反映出乡郊发展所面对的矛盾。

南生围位于《拉姆萨尔公约》(Ramsar Convention)[2]所保护的米埔旁,虽然部分属于私人土地,但由于该地段具保育价值,发展商过往申请发展高尔夫球场或豪宅项目时,均惹来民间反对,有关申请亦全数遭城规会拒绝。

现时,不少具重要生态价值的地点位于私人土地上,为处理私人业权与自然保育的矛盾,政府在新一份《香港生物多样性策略及行动计划》文件中,重提公私营界别合作计划,鼓励各方共同参与保育。[3]然而有关计划早于2004年时推出,当时亦划出部分土地为优先处理地点,但至今却未有项目落实。政府再次鼓励私营界别参与自然保育,能否有新的突破?

公私营合作未如预期

回顾公私营合作计划的推出背景,政府早在2004年制订的新自然保育政策当中,首次提出公私营界别合作方案。具体做法是政府采用计分制,按物种多样性及丰富程度、物种稀有性、天然程度等准则,评估各个地点在生态方面的重要性,然后选取全港须优先加强保育的12个地点;发展商可向政府提出申请,在有关地点中生态较不易受破坏的部分进行发展,但须负责长期管理和保育该地点的其余部分。[4]

资料来源:立法会环境事务委员会

资料来源:渔农自然护理署,Google地图

计划推出后,政府共接获六宗申请,涉及位于沙罗洞、大蚝、梅子林及茅坪、乌蛟腾、榕树澳和天福围(位于拉姆萨尔湿地以外的后海湾湿地内[5])的土地,但其后天福围项目倡议者撤回申请,其余五宗申请只有沙罗洞计划获通过。[6]

申请及获批的数目不多,与申请程序不无关系。按计划安排,项目倡议者须循城市规划、环境影响评估和土地管理方面既定的法定和行政程序申请[7],颇为复杂。从自然保育角度,这些程序大有必要,同时私人发展商须权衡土地长远发展利益是否值得漫长的申请过程,以及高昂的投资成本之后,才作发展决定。

资料来源:立法会环境事务委员会

以沙罗洞项目为例,有参与计划的业界人士称,该处骨灰龛发展及保育计划做了12年,当中有很多顾问公司参与工作,包括环境生态、交通、建筑设计、分区计划大纲修订、园林种植等评估,涉及开支数以百万元计。[8]此外,发展商称,沙罗洞村民多年来要求兑现建屋承诺,但由于计划尚未落实,发展商过往每年均有付钱安抚村民。[9]

然而,即使是唯一获政府支持的沙罗洞项目,发展商最近亦表示拟放弃计划,并向环保署提出撤回环评报告。[10]换言之,公私营合作计划推出至今十数年,几乎原地踏步。

各方难达共识 沙罗洞项目触礁

在被政府列为优先保育地点的清单中,大埔沙罗洞的生态价值排第二,仅次于位于新界西北米埔内后海湾的拉姆萨尔湿地。[11]近年,沙罗洞因大片油菜花田而为人熟悉,但其发展保育拉锯实际已几近40年,至今仍未有进展。[12]

1970年代发展商购入该处大部分地皮后,一度拟建高尔夫球场与住宅综合项目及骨灰龛等,但由于项目属高生态价值地区,最后被迫搁置。2004年,政府推出公私营合作计划,原本希望透过合作形式兴建骨灰龛和生态教育中心,保育沙罗洞;有关项目亦在2008年获政府环境影响评估小组、环境咨询委员会内部支持。但因2011年政府在港珠澳大桥环评司法覆核案中原审败诉,同时延长了审批沙罗洞保育计划,发展商撤回沙罗洞骨灰龛项目的环评报告;其后虽上诉成功,但沙罗洞项目遭到多个环保团体大力反对。[13]

2014年,发展商按政府与环保团体建议的「零发展单保育」计划,争取于大埔区内进行换地,以完整保育沙罗洞,而交换的土地位于大埔汀角路,计划发展高尔夫球场。事隔几年,据传媒报道,环境局、渔护署表示该项目仍在研究阶段,完成研究后会尽快处理申请;发展局则无回应会否交出汀角路的土地。[14]发展商去年底时称,若半年内政府仍无回应,会卖地退场。[15]

英国设信托基金保育

从沙罗洞的保育历程来看,公私营合作项目至今无一落实,原因除前文提及的复杂程序之外,更重要的,是当中牵涉环保团体、地产商和原居民等各界别利益,以及多个政府部门,要让所有人达成共识并非易事。

与此同时,公私营合作方式极为倚赖私营界别的主动参与[16],但现实是,私人土地上具重要生态价值的地点通常属农地契约,这些农地上的耕种活动或因契约所限,令土地可发展潜力减低;站在私人发展商角度,若经济效益有限,又有何诱因参与保育?而政府若以回购方式,保育具生态价值的私人土地,效果或更为直接;但却对公帑资源是较大负担,亦容易被扣上官商勾结的帽子。[17]

在部分海外地区,政府同样会以收地或减税,保育具生态价值的私人土地。[18]另外较多为人提及的,是英国于1895年成立的慈善机构「国家信托基金」(National Trust),基金向民间及公共机构筹募资金[19],然后透过买地、租地或获捐赠等方式拥有土地,再在这些土地上进行保育工作,目的为永久拥有和管理具有极高历史或景观价值的地段。[20]

本地例子:荔枝窝复耕计划

去年底,当局公布《香港生物多样性策略及行动计划》,订下未来五年的保育策略。就私人土地的自然保育工作,当局表示有意以乡郊基金形式,透过与社区合作,促进当地保育。[21]行政长官梁振英亦于任内最后一份施政报告中提及,政府将为设立保育基金成立筹备委员会,参考外地及本港有关基金的经验,为于乡郊地区落实生物多样性保育,提供专属而综合的机制和资源。[22]

在民间,近年在荔枝窝有类似以基金运作的模式。位处新界东北的荔枝窝,是一条逾百年历史的客家围村,曾遭荒废数十年。直至2013年,有原居民、环保团体及学者组成团队,发起荔枝窝复耕计划,政府毋需拨款,而是由私人基金注资作为初期营运费用,其后自负盈亏。[23]

计划透过基金向原居民租用农田,并聘请全职农夫,由绿田园基金提供技术支援,在大约五至六公顷的私人农地上进行农业和相关活动。[24]在2015年,有环保人士到访该处时称,发现10多只几乎已绝迹香港的金翅雀在农田出没,重现昔日农耕面貌。[25]

除了恢复周边荒地的农业活动,该处亦开展生态旅游和生态教育,例如由村民提供文化导赏,分享传统乡村饮食、儿时逸事,以至客家语言,传承乡村文化。[26]去年,国际旅游指南《Lonely Planet》更点名推介荔枝窝村,指经复耕和生态旅游的发展,荔枝窝被注入新生命。[27]

荔枝窝模式可复制?

上述计划并不涉及政府直接注资,但当局早前表示,荔枝窝模式由私人注资基金模式运作,达到保育目的,可探讨在12个具高度生态价值的地点试行。[28]不过须留意的是,由于土地用途不同,12个优先保育地点能否仿效荔枝窝模式作农业复耕及相关用途,值得商榷。另外,荔枝窝计划的发起人多为非牟利组织,如何提供诱因鼓励私人发展商参与保育,始终是一大难题。

最近港深两地就落马洲河套发展签署合作备忘录,掀起争议,有关区域占地87公顷[29],邻近塱原及河上乡、米埔拉姆萨尔湿地等优先保育地点。2013年的环境评估报告提及,工程将令逾20公顷的湿地和池塘永久损失。[30]另据2012年时立法会文件,河套附近地区内大部分土地属私人拥有[31],如此大规模的发展项目,或难单靠乡郊基金鼓励公私营合作保育。不过由另一角度,项目若能带动附近交通、商业等配套发展的话,土地经济价值有所提升,或能吸引私人发展商,增加参与保育的兴趣。

目前,全港土地总面积只有约24%为已发展地区,其余为具保育价值的地区,以及受地形或其他发展限制局限的地区[32];一些具重要生态价值的地段,正位于私人土地上。如今,政府正积极开发新界西北等乡郊地区,发展与保育的争论相信会不断出现,以基金形式促进公私营合作保育,是否一个较能平息争议的选择?

1 〈恒基申建豪宅地南生围被焚专家称似纵火议员指离奇促警查〉,《苹果日报》,2016年12月23日,A05页。
2 《拉姆萨尔公约》是世界多国政府于1971年在伊朗拉姆萨尔市签订的公约,1975年正式生效。公约为本地及国际合作上制订了保护和善用全球的湿地和湿地资源应采取的措施纲领。截至2015年7月,公约共有168个缔约国,而根据公约划为「拉姆萨尔湿地」的地点则有2,208个,总面积达2.11亿公顷。香港米埔内后海湾拉姆萨尔湿地为中国的第7个拉姆萨尔湿地。资料来源:「拉姆萨尔公约」。取自渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov .hk/tc_chi/conservation/con_wet/con_wet_abt/con_wet_abt_ram/con_wet_abt_ram.html,最后更新日期2015年7月28日。
3 《香港生物多样性策略及行动计划2016-2021》,环境局,2016年12月,第46至47页。
4 「新的自然保育政策」,立法会环境事务委员会,立法会CB(1) 214/04-05(01)号文件,2004年11月22日。
5 「自然保育试验计划接获十项申请」。取自政府新闻网网站:http://archive.news.gov.hk/isd/ebulletin/tc/category/environment/050531/html/050531tc04003.htm#begin,最后更新日期2005年5月31日。
6 「管理协议及公私营界别合作-试验计划」。取自渔农自然护理署网站:https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/conservation/con_nncp/con_nncp_new/con_nncp_new.html,最后更新日期2016年9月27日。
7 同4。
8 〈发展商唱反调 保育工作难做 公私营合作成效不彰〉,《星岛日报》,2016年8月30日,A19页。
9 「保育发展拉锯37年 沙螺洞业主半年内卖地退场」。取自苹果日报网站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20161219/ 56064638,最后更新日期2016年12月19日。
10 〈推5年保育蓝图 12高生态地研试行乡郊基金模式〉,《明报》,2016年12月22日,A02页。
11 同4。
12 同9。
13 〈沙螺洞多年保育「寸进」〉,《文汇报》,2016年12月19日,B03页。
14 〈政府拖字诀 沙螺洞业权人最后通牒〉,《东方日报》,2016年12月23日,A04页。
15 〈沙螺洞多年保育「寸进」〉,《文汇报》,2016年12月19日,B03页;「保育发展拉锯37年 沙螺洞业主半年内卖地退场」。取自苹果日报网站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20161219/ 56064638,最后更新日期2016年12月19日。
16 《政策检讨及咨询工作 第三章 改善建议》,渔农自然护理署,最后更新日期2016年6月10日,第25页。
17 谢伟铨,〈私人业权与自然保育矛盾〉,《头条日报》,2016年2月17日,P41页。
18 “About Us Private Lands Conservation,” The Nature Conservancy, http://www.nature.org/about-us/private-lands-conservation/, accessed January 4, 2017.
19 “National Trust Annual Report 2015/16,” National Trust, http://www.nationaltrustannualreport.org.uk/wp-content/uploads/2016/08/NT_Annual_Report_2015-16.pdf, accessed January 4, 2017, p. 9.
20 「议案辩论参考资料摘要 检讨自然保育政策」,立法会秘书处,RN14/10-11,2010 年 12 月 3 日,第4页。
21 同10。
22 《二零一七年施政报告》,中华人民共和国香港特别行政区,2017年1月18日。
23 〈私人基金资助千万试新管理模式金翅雀见证荔枝窝复耕展生机〉,《明报》,2015年4月6日,A04页;《环境保护及自然保育的可持续发展》,规划署,2016年10月,第37页。
24 〈新新界,新原居民? 〉,《香港01》,2016年10月21日,P008-043页;《环境保护及自然保育的可持续发展》,规划署,2016年10月,第37页。
25 〈私人基金资助千万试新管理模式 金翅雀见证荔枝窝复耕展生机〉,《明报》,2015年4月6日,A04页。
26 〈最后的荒芜〉,《明周》,2015年6月20日,M036-077页;〈新新界,新原居民? 〉,《香港01》,2016年10月21日,P008-043页。
27 「Lonely Planet亚洲十大景点 港入榜靠荔枝窝复耕」。取自香港01网站:http://www.hk01.com/环保/31408/Lonely-Planet亚洲十大景点-港入榜靠荔枝窝复耕,最后更新日期2016年7月13日。
28 同10。
29 「港深两地签署推进落马洲河套地区共同发展合作备忘录(附图/短片)」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201701/03/P2017010300605.htm,最后更新日期2017年1月3日。
30 《落马洲河套地区发展规划及工程研究 – 勘察研究 环境影响评估行政摘要》,土木工程拓展署 规划署,2013年7月,第19至20页。
31「2012年5月22日举行的会议关于落马洲河套地区的最新背景资料简介」,发展事务委员会,立法会CB(1)1875/11-12(06)号文件,2012年5月18日。
32 同3,第32页。