时事分析 | 公共行政及法制 | 2017-02-02 | 《经济日报》

露营车风起了 能否活下去?



新春假期将至,留港度岁的市民,部分或会到郊外入住露营车度假,体验「人在野」的生活,这是香港的新兴潮流。露营车麻雀虽小,但车内睡床、浴室、炉具,以至水、电,一应俱全,适合无自备帐幕、或无露营经验的市民,无须如古人般幕天席地、餐风露宿。然而,露营车以至不少随着绿色旅游应运而生的配套设施,在香港一或未有明文规管,一或规管方式存在争议。要在郊外「宿一宵」,如何解除后顾之忧?

算不算旅馆?

香港至少已有两宗因经营出租露营车而被检控的先例。民政事务总署(民政总署)于2015年先后票控两家出租露营车公司无牌经营旅馆,两宗案的争拗点同样在于露营车是否属于《旅馆业条例》(条例)下提供住宿的「处所」。然而条例所指的「处所」既无清晰定义,两名审理案件的裁判官亦对「处所」有截然不同的理解,令两宗同类个案得出迥异的裁决。[1]

两宗案件判决相异,固然令人无所适从,审理大屿山有机农庄案的暂委裁判官亦指,若要加强监管,可以在现有条例加上「汽车」字眼。[2]有大律师则指,律政司可考虑上诉至高等法院,寻求厘清法律观点,订立具约束力的案例,以便执法者及业界参考。[3]负责执行条例的民政总署据报于两宗案件审讯期间,就拟提供短期住宿服务的露营车营地牌照发出申请指引,惟获判无罪的大屿山有机农庄员工指申请门槛高,不易满足当局要求。[4]

民政总署暂发指引规管

根据民政总署上载的《宾馆(度假营)-露营车营地牌照申请指引》(指引)及相关发牌规定,露营车及其附属部分须与其他构筑物留有至少阔五米的通道,通道内不得生火。[5]露营车内亦只可使用电磁炉,车内并须设置视像警报信号。[6]而属易燃物料的乳胶床褥,则另须符合英美相关标准。[7]至于营地的污水排放、照明及通风等,亦须通过牌照事务监督审核。[8]

资料来源:民政事务总署

在欧美等地,旅客可以驾驶露营车穿州过省,甚至以露营车为家,香港的露营车则多是长期停泊,供短期住宿之用,且位处郊区,不少前身更是人迹罕至的农地,营运起来可能涉及更改土地用途、安装水、电及排污设施等程序。而为保障住客安全,政府要求露营车及营地措施符合相应的建筑及消防安全标准,例如逃生路径、防火设施等[9],实属无可厚非,发牌要求自然与一般旅馆及度假屋不尽相同。

「宿一宵」涉N个部门规管范围

然而,管理这种新型旅馆往往是「摸着石头过河」,既要符合政府指引,又要应对多个部门的不同规定,申请人奔波过后,仍可能「有牌领不得」。举例指,指引要求露营车内只可使用电力作为燃料,惟一般营地位处偏远,难有电缆连接营地。[10]

此外,发牌规定要求本身属私人农地的营地,辟建一条4.5米阔的紧急通道让消防车出入,另要兴建公厕[11];撇开庞大的铺路开支,通往营地的路段可能涉及政府及其他私人用地,申请人并非可以随意开发。至于公厕以至铺设在营地内的水管、木制平台,亦一律被地政总署指是非法构筑物,属违反地契,要勒令纠正,否则不排除「钉契」。[12]

而倘若营地位处海岸保护区,申请人更需要入纸向城市规划委员会(城规会)申请改划土地用途,才能作出改动。[13]早于2012年就有传媒揭发,位于海岸保护区内的大屿山南部水口湾的附近山坡被夷平,现场并停放四部露营车,怀疑被非法发展为旅游及露营地点。[14]

翻查城规会资料,截至今年1月,城规会过去共接获三宗拟将元朗锦田北相关「农业」用地,改变用途为「休闲农庄及露营车度假营(为期三年)」的申请,其中一宗在有条件下获批予时性质许可。[15]然而,有申请人被指在未获批准前已「偷步」经营农庄,是典型的「先破坏,后发展」。[16]

在海外,受欢迎的露营车营地绝不仅限于「宿一宵」,不少营地均按客源提供主题休闲设施,小至花园、农场、餐厅,大至水上乐园、越野单车训练场等,这些无不涉及各政府部门的规管范围。如何透过妥善规管以鼓励可持续绿色旅游发展,及在保护郊外用地免被过度开发之间取得平衡,政府及社会各界需要更多着墨。

摆放在指定位置的出租露营车,尚且要过五关,斩六将,申领旅馆牌照,外国同样流行的自走式露营车(motorhome,即本身具备行车动力,可自由行走),更是由于未纳入《道路交通条例》规管,而未有成功领有车辆牌照的例子。[17]因此,驾驶露营车的市民,已有可能误堕法网,得「车」无所用。再者,露营车车身较一般车辆高及长,所需的泊车空间亦较大,如何确保其活动范围不会对社区、交通流量造成重大负面影响,政府或许要未雨绸缪,以免重蹈当局要就露营车是否「处所」诉诸法庭的覆辙。

内地、台湾陆续将露营车业务纳入规管

为赶上新型旅游模式,内地国家旅游局与11个政府部委已于去年底联合推出《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》(《意见》),建议加快发展自驾车、旅居车(即露营车)旅游及营地建设。《意见》不但将包括露营车在内的房车及各类营地纳入规管,并适当放宽营地的使用限制,以其至2020年,全国建设2,000个相关营地的目标,解决「有车无地」之急。[18]同一时间,内地当局制定的《「十三五」旅游业发展规划》亦将「自驾车旅居车旅游」纳入八大旅游产品创新方向之一。[19]

台湾当局亦已修例,容许民众只要持有小客车牌照满一年,并完成相关技术训练,即可附挂750至3,000公斤的露营拖车上路[20],令这些昔日的「无牌」车辆和司机可以光明正大地在马路上行走。

即使是露营车业务已经发展成熟的欧洲,去年首三季新增登记露营车仍有14.5万辆,新增登记数目按年升近12%。[21]而单是英格兰,2014年就有12%本地旅客以露营或入住露营车作为过夜选择,经济收益约17亿英镑(折合约159亿港元[22])。[23]

当然,香港对这门新兴休闲活动的规管范围、规管方式,或许难以直接援引欧美法例,或直接参考内地官方大力支持民间的营地建设。诚然欧美国家的露营车业务发展已相当成熟,业内亦有大型组织自我监察,在申领驾驶执照及经营露营车营地方面均相对容易。香港土地资源稀少、自驾露营车亦未普及,难与上述国家相提并论。

新兴旅游模式 具开发潜力

不过另一方面,同样从外地引入概念的美食车,经局方推出先导计划,并由多个部门合作促成宣传、选址、车身组装及申领牌照等事宜,已订于年初六「启市」。[24]在我们思考露营车为何「同车不同命」的同时,也许可以想想,作为一种度假选择,露营车是否值得政府如支持美食车般,配合其长远发展。

在全球多元化创意旅游的热潮下,上天下海的新型「处所」不断涌现,既有露营车、流动货柜、巴士旅馆、树屋以至游艇;英国、澳洲旅游当局亦将入住露营车营地列为旅客住宿选择之一[25],反映当地官方亦视露营车为吸引旅客的旅游资源。

综观欧洲等地以至近年急起直追的内地、台湾,香港只要按本地实际情况规管、发展得宜,政府不但毋须在郊野用地开山辟石,兴建五星级酒店、度假村,已可配合旅游事务署近年锐意推广绿色旅游的方针,带动本地非核心商业区的经济活动,减轻传统核心商业区以至渔护署辖下郊野公园41个营地[26]的人满之患,不失为具发展潜力的新兴旅游模式。

1 〈露营车案判决各异 何谓「处所」具争议〉,《信报财经新闻》,2016年12月6日,A14页。
2 同1。
3 〈是否旅馆?两法官两裁决 露营车踩界无王管〉,《头条日报》,2016年12月6日,P01页。
4 同1。
5 「根据《旅馆业条例》(第349章)宾馆(度假营)-露营车营地牌照申请指引」,民政事务总署牌照事务处,查询日期2017年1月16日,第8页。
6 「适用于提供短期住宿服务的露营车营地的一般发牌规定(修订版)」,民政事务总署牌照事务处,查询日期2017年1月16日,第8页。
7 同6,第9页。
8 同6,第2页。
9 同5,第10页。
10 「业界批评出租露营领牌困难重重」。取自有线新闻网站:http://cablenews.i-cable.com/ci/videopage/news/496381/即时新闻/业界批评出租露营领牌困难重重,最后更新日期2016年12月25日。
11 同6,第4页。
12 同10。
13 同10。
14 〈塘福保护区现露营车 土地租出百树被砍违条款〉,《明报》,2012年10月9日,A14页。
15 三宗申请的申请编号分别为A/YL-KTN/520、A/YL-KTN/535及A/YL-KTN/536,其中A/YL-KTN/520在有条件下获批予临时性质许可。
16 〈锦田有农庄疑先破坏后发展城规会照批申请环团斥纵容违例〉,取自香港01网站:https://www.hk01.com/港闻/65646/锦田有农庄疑先破坏后发展-城规会照批申请-环团斥纵容违例,最后更新日期2015年1月15日。
17 「立法会二十题:露营車的规管」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia /general/201606/22/P201606220376.htm,最后更新日期2016年6月22日。
18 「《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》」。取自人民网网站:http://travel.people.com.cn/n1/ 2016/1109/c41570-28848681.html,最后更新日期2016年11月9日。
19 「国务院印发《「十三五」旅游业发展规划》」。取自国家旅游局网站:http://www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2 /201612/t20161226_810471.shtml,最后更新日期2016年12月26日。
20 黄立翔,〈附挂露营车驾照 最快下半年实施〉,《自由时报》,2015年6月12日,A13页。
21 “EUROPE: Registrations of new Leisure Vehicles January - September 2016,” The European Caravan Federation, http://www.e-c-f.com/fileadmin/templates/4825/images/statistics/europazul-1.pdf, last modified November 3, 2016.
22 按2017年1月16日的汇率,即1英镑等于9.35港元计算。
23 “Camping/Caravanning and Domestic Tourism,” VisitBritain, https://www.visitbritain.org/sites/default/files/vb-corporate/Documents-Library/documents/England-documents/camping_caravanning.pdf, accessed January 16, 2017.
24 〈美食车档主满意选址配套〉,《东方日报》,2016年12月24日,A14页。
25 “Camping, caravanning and motor homes,” VisitBritain, https://www.visitbritain.com/gb/en/plan-your-trip/accommodation/camping-caravanning-and-motor-homes, accessed January 16, 2017. “Find Accommodation,” Tourism Australia, http://www.australia.com/en/planning/find-accommodation.html, accessed January 16, 2017.
26 「指定露营地点」。取自渔农自然护理署网站:http://www.afcd.gov.hk/tc_chi/country/cou_vis/cou_vis_cam/cou_vis_cam_cam/cou_vis_cam_cam.html,最后更新日期2016年12月23日。