时事分析 | 社会流动及福祉 | 2017-03-13 | 《星岛日报》

先安居 后脱困 为露宿者解难



近年新盘单位愈起愈细,面积只有百多呎的「纳米楼」、「劏房盘」涌现。但有部分人,却连「纳米楼」都住不起。在油尖旺、深水埗一带,就有不少人因无法负担昂贵租金,又或原本住屋环境恶劣,被迫露宿街头。虽然政府和民间团体已提供不少相关支援,但本港露宿者人数过去几年仍然有所上升[1],部分更是「上楼」后重回街头、30多至40多岁的中青年[2],情况令人忧虑。

露宿问题并非香港独有,美国曾率先推行「先安居」(Housing First)理念,政府会与私人业主合作,安排露宿者尽快安居,再着手解决他们的个人问题,并提供持续性的支援,被不少政府视为典范;加拿大、芬兰、英国等地均采取类似策略。这一模式,是否值得香港借鉴?

「再露宿」情况加剧 年轻比例上升

近年香港露宿者大幅增加,根据社会福利署(社署)的资料,已登记的露宿者个案,由2010年393人持续上升至2015年881人,升幅超过1.2倍;其中,油尖旺和深水埗区的露宿者占总数近八成。[3]本地大学和社福机构联合进行的街头统计(《HOPE Hong Kong全港无家者人口统计调查》,下称「HOPE」),则显示2015年香港有1,614名露宿者,较2013年的1,414人增加一成四。[4]

H.O.P.E.与社署的数字出现落差,或源于两者采用完全不同的统计方法。其中社署的统计方式,是透过「露宿者电脑资料系统」登记露宿者人數及资料,而相关资料由服务露宿者的社区机构提供。[5]这种统计方式的好处,是方便持续更新数字,却存在并非所有露宿者都愿意透露所需资料的局限。现时要登记成为露宿者,须填写一份四页长的表格。[6]有论者认为,部分露宿者会因程序复杂或不愿透露全部资料,部分亦可能因为有沟通困难(例如是精神病患者或不愿接受服务人士)或行踪不定,而未能成功登记。[7]

至于H.O.P.E.的统计,最近两次是在2013和2015年进行,并以街头、24小时餐厅、临时收容中心、宿舍为调查地点。结果反映,2015年逾1,600名露宿者中,近一半居住在天桥、公园或天桥底,约三成半居住于临时收容中心或单身人士宿舍。另一值得留意的现象,是约一成半露宿者属于在24小时快餐店休息或睡觉的人士(「快餐店难民」),人数和比例均大幅增加。[8]

近月,香港社区组织协会(社协)对「上楼」后重回街头的「再露宿者」进行深入调查,结果发现再次露宿的情况加剧,「再露宿者」平均露宿次数由2013年2.8次,升至2017年4.4次。另外社协指,当中更有不少中青年,35至44岁露宿者比例,由2015年的13.8%上升至2017年的29.8%。[9]

难负担租金 情愿露宿街头

平均露宿次数和年轻露宿者比例上升,原因众多。 H.O.P.E. 2015年调查指出,半数被访露宿者是因「租金太贵,找不到负担得起的住所」。露宿前,他们多是居于租金较廉宜的住屋,例如板间房、床位等,居所平均面积为245平方呎,而最后住宿平均租金为2,068元,占入息平均百分比为34.6%。[10]从社协2017年的调查所见,租金太贵依然是导致「再露宿」的主因。[11]

为支援露宿者,社署现时会资助非政府机构为露宿者提供短期住宿,包括合共202个宿位的单身人士宿舍和临时收容中心;另外由非政府机构营办、自负盈亏的通宵或临时宿舍,亦提供407个宿位。 [12]但前者(资助住宿)只提供一至六个月的短期服务,之后露宿者须另觅处所。近年楼价飙升,私人租金昂贵,公屋轮候亦大排长龙,结果不少露宿者逗留在临时收容中心和单身人士宿舍一段时间后,又会再次露宿。[13]另外,不适应上樓后的环境、居住环境限制、与同屋或邻舍难相处,以及经济因素等,也是不少露宿者选择再次流落街头的原因。[14]

研究:欧美「先安居」方案行之有效

在美国,不少城市实施「先安居」概念,即以满足露宿者住屋需求为先,再提供较长期住宿和一系列跟进服务,安排他们成功重投社会。 [15]以「先安居」为理念的服务计划(Pathways to Housing),于1992年由纽约市首先推行,当时主要针对有严重精神疾病的露宿者。按计划,成功申请者一般可获编配独立的私人租住房屋,以及由曾有露宿经历等人士组成的团队支援。过去20年,加拿大(At Home)、法国(Un Chez soi d'abord)及英国部分城市均采取类似模式,以改善露宿者问题。[16]

多份实证研究指出,「先安居」理念在欧美地区普遍行之有效,在推行相关计划的地区,露宿者健康、生活质素及社会融入程度均得到改善,并有助减低医疗、戒毒等社会成本。[17]以美国为例,Pathways to Housing计划发起人Sam Tsemberis曾指,「先安居」模式的安置率可达80%,露宿者普遍留宿12至18个月。[18]另有调查显示,在英国,近九成被访服务使用者对当地「先安居」计划表示「满意及非常满意」。[19]

有楼万事足?香港露宿者需求难靠公屋

回到香港,社署资助的露宿者宿舍及收容中心为露宿者提供临时居所,但稍有不同的是,「先安居」提供较长期的住宿服务,并且不少地区提供独立私人租住单位,以及协助露宿者融入社区。但同时,「先安居」的申请者亦须提供银行账户等个人资料,以确保存款足够支付租金。

按本港现行政策,露宿者若有迫切房屋需要,即是因特殊境遇出现社会及医疗需要,而没有其他可行方法解决其居住问题,社署会安排他们透过体恤安置方式入住公屋。[20]在2012年,有19宗申请符合相关资格,获得体恤安置。[21]社协称,除非露宿人士属年老、身体残障或精神病患者,可获体恤安置安排,否则他们须如其他公屋轮候册人士,等候编配公屋。[22]

当然,经「特快通道」申请公屋,会影响到公屋轮候册上的其他申请者,当局小心处理亦无可厚非。另外值得留意的是,2015/16年度社署资助住宿服务的入住率为85%,即有关服务理应足够,但为何仍有人宁愿露宿街头? H.O.P.E.调查指,除难以负担住所租金外,露宿成为习惯、离开家人、方便上班和日常生活,亦是人们选择露宿的原因。[23]因此,居住地点位于工作单位附近、必要的家庭支援等其他考虑,亦是改善露宿现象的关键。

官商民合作 复刻「光屋」是出路?

按其他地方经验,「先安居」理念成功落实的前提,是要有充足的房屋供应。[24]但在目前公屋轮候时间屡创新高、私楼楼价及租金高居不下的情况下,当局要以「先安居」模式安置露宿者并非易事。

在民间,社企「要有光」的社会房屋计划亦是透过私人物业,以廉价租予有住屋困难的基层人士,包括单亲妇孺(「光房」计划),以及三人或以上家庭(「光屋」计划)。[25]香港理工大学今年1月发表的评估研究指,首批光房计划已有60多个家庭迁出,平均每个家庭少于两年便迁出,不用住足计划期限的3年。当中有逾半迁出家庭透过亲朋关系,得以同住、合租,另有一成九人获派公屋。研究称,住户提早迁出,是由于改善环境后对未来增强信心,而更积极提升搬迁能力。[26]

另一个位于深井的光屋项目则于去年落实,政府将一座楼龄超过50年的废弃宿舍交由「要有光」管理,另由商界捐款进行宿舍翻新工程,为弱势家庭提供40多个单位。[27]该种模式结合官商民力量,为基层住屋问题提供缓冲。

前文提及,「再露宿者」中不少是中青年,另外社协2017调查发现,「再露宿者」中有四成半人以薪金为主要收入来源[28],这也就意味着部分露宿者有一定工作能力。光屋或光房这类过渡性房屋,值得更多有心人支持,让无奈露宿街头的人士,看见出路;政府及社会各界亦应透过针对性、补救性和预防性措施,协助露宿者解困,重新融入社会。

1 「响应有关钦州街临时小贩市场迁置至『通州街街市』事宜」,香港小区组织协会 露宿者权益协会,立法会B(2)378/16-17(01)号文件,2016年12月13日。
2 「『再露宿』研究2017 研究报告」,香港小区组织协会,2017年2月26日。
3 《香港的女性及男性-主要统计数字(2016年版)》,政府统计处,2016年7月28日,第357至358页。
4 同1。
5 《H.O.P.E. 全港无家者人口统计行动2013》,香港城市大学 应用社会科学系 城青优权计划,2014年3月,第59页。
6 同5。
7 「无家可归 生活受制」。取自扶贫信息网网站:http://www.poverty.org.hk/edm/download/Scenario_50_homeless.pdf,查询日期2017年1月11日。
8 黄洪,〈无家者的冬天〉,《香港01》,2016年12月30日,A13页。
9 同2,第11页。
10 同8。
11 同2,第12页。
12 同8。
13 同5,第60至61页。
14 《关怀露宿者2000计划 深宵露宿者研究》,圣雅各布福群会 露宿者服务基督教关怀无家者协会,2001年5月,第viii页。
15 「直接给露宿者居所 更能节省公共开支」。取自Outside网站:http://www.outside.hk/直接给露宿者居所-更能节省公共开支/,最后更新日期2015年5月19日。
16 “Housing First in England: An evaluation of nine services,” Centre for Housing Policy, February 2015, pp. 14 and 15.
17 同17,第3至5页。
18 “Pathways to Housing Philadelphia,” Center City District, The Scattergood Foundation, January 2011, p. 21.
19 同17,第32页。
20 「立法会十一题:体恤安置及有条件租约计划」。取自劳工及福利局网站:http://www.lwb.gov.hk/chi/legco/07122016_2.htm,最后更新日期2016年12月7日。
21 「立法会秘书处就2016年2月16日会议拟备的最新背景资料简介 为露宿者提供的支持服务」,扶贫小组委员会,立法会CB(2)856/15-16(02)号文件,2016年2月16日,第3页。
22 「香港小区组织协会 响应《热血时报》评论文章的声明」。取自立场新闻网站:https://thestandnews.com/society/香港小区组织协会-响应-热血时报-评论文章的声明/,最后更新日期2015年4月30日;「『体恤安置』及其他房屋援助」。取自社会福利署网站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_family/sub_listofserv/id_221/,最后更新日期2016年9月30日。
23 同5,第31至32页。
24 同17,第68页。
25 「光房、光屋」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/scheme.html,查询日期2017年1月17日。
26 庞浩吉,〈光房助单亲户4年310人受惠〉,《香港经济日报》,2017年1月23日,A22页;,〈「光房」家庭平均住两年〉,《东方日报》,2017年1月23日,A15页。
27 「政务司司长出席『深井光屋』开幕典礼致辞全文(只有中文)(附图/短片)」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201610/05/P2016100400481.htm,最后更新日期2016年10月5日;「光房、光屋」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/scheme.html,查询日期2017年1月17日。
28 同2。