时事分析 | 环境生态及能源 | 2017-03-29 | 《经济日报》

单靠循环再造征费 难减电子废物



香港政府计划落实「废电器电子产品生产者责任计划」(下简称「废电器计划」),向八种受管制电器的供应商收取「循环再造征费」。市民以后购买受管制电器时,或需为未来弃置时的循环再造成本「埋单」。 [1]然而,从海外购买的电器,尽管未来也可能在本地循环再造,但预计暂时会免于征费。这个决定,对网购日渐风行的香港有何影响?对香港的废物处理工作,又有何启示?

征费原则:产者自负

香港在2015年产生的废电器及电子设备,约有7万公吨[2],其中「废电器计划」下的受管制电器,包括冷气机、雪柜、洗衣机、电视机、电脑、打印机、扫描器和显示屏,则占本地电子废物产生量约八成半。[3]为妥善处理电子废物,政府已投资5.5亿元在屯门环保园兴建设施,以便日后将受管制电器废物转化为塑胶及金属等各种可再用物料。有关设施预计在今年中投入服务[4],以后每年会花费2亿元[5]处理约3万公吨电子废物。[6]政府亦会委聘设施营运商收集及妥善处理受管制电器。[7]

按照「污染者自付」原则,政府打算向受管制电器的供应商征费,以支付上述开支,以及收回管理废电器计划的其他相关成本。[8]尽管征费对象为供应商,不过由于他们可能将部分费用转嫁予销售商及消费者,因此从生产至消费有关电器产品的各方,预计亦要为制造垃圾付出真金白银的代价。

视乎草拟法例修订的进度,政府打算由2017年第三季起推行有关征费机制。[9]不同类别的电器,按其循环再造成本的差别,征费水平各有不同。最低的是电脑、打印机及扫描器,每件15元;电视机及冰箱的收费则最高,每件165元。[10]与同样对冷气机、电视机、雪柜和洗衣机征收类似费用的日本相比,香港对冷气机和小型电视机的征费较高,其余电器皆与日本看齐,甚至低于日本。[11]

海外购买电器可免征费

至于从海外买入电器并带回香港,或是在海外网站订购的电器,暂时没有列入征费范围。[12]不过从海外买入大量受规管电器的水货商,相信仍会受相关条例规管。因为相关条例将「供应商」定义为「在香港于本身业务过程中制造受管制电器的人,或为分发相关电器而将电器输入香港的人」。[13]政府指出,任何符合「供应商」定义的人,须进行登记并缴交循环再造征费,不论该人如何输入或购买相关电器。[14]由于售卖电器属于「分发」[15],因此在香港进行上述水货活动,理应无法躲避循环再造征费。

但政府表示,非「供应商」的人士在海外购买受管制电器自用,无须缴付循环再造征费。[16]这种安排,对于在本地购买电器的消费者而言,未必是好消息,因为其他人在海外购置的电器,日后弃置时,处理这些废物的开支将变相由有份付费的人承担。有立法会议员提出,这或会造成不公。[17]

虽然政府指出,消费者直接从外地购买大型受管制电器情况不常见[18],但长远而言,这个问题仍然值得关注。因为在全球一体化及网购风气下,消费者早已不只在所居地购物,还会放眼海外,从全球入货。

根据科技公司Pitney Bowes就2016年环球网上购物的研究,便有七成香港消费者每年或每月进行跨境网上购物。 [19]这比率不教人奇怪,毕竟在2012年时,香港的淘宝网注册人数就已经达到140万[20],现时本地亦有人透过淘宝跨境网购电器及电子产品。[21]到日本旅游时顺道购买吸尘机和风扇,手携回港,亦有人在。[22]虽然暂时征费范围限于冷气机、雪柜、洗衣机、电视机、以及个别电脑产品,而这些电器未必会太多人从外地购买,不过当局也曾提及,日后会考虑涵盖更多类别的电器。[23]如此,相信到时会有更人关注在海外购买电器是否需要征费。

对于支持征费的人来说,将用家直接从海外购入的电器列入规管之列,是合理之举,问题是知易行难。在加拿大阿尔伯特省(Alberta),消费者透过互联网从他方买进电器,除非数量不多于当局所定,并经当局书面同意,否则电器供应商、用家及运送者的其中一方,也需要向当局缴费。[24]然而其落实方式主要是靠人们申报[25],收效成疑。即使当局可以主动进行评核[26],但要贯彻执行至无漏网之鱼,恐怕要耗费不少人力物力。

弃置才征费 有利亦有弊

在香港,有立法会议员曾建议另一种征费的方式,即不向供应商征费,而是规定消费者在丢弃受管制电器时,透过购买标贴向当局缴交弃置费用,认为此举可以确保「污者自付」。[27]

这种做法正是日本在2001年起落实的征费模式。[28]当地消费者弃置电器时,要将其交给零售商,同时缴交循环再造征费和运送费。零售商则负责接收并运送电器给电器制造商或进口商,制造商或进口商会收取循环再造费用,并将电器循环再造。[29]另一个日本与香港不同之处,是循环再造征费水平由制造商或进口商决定,惟费用不可多于循环再造所需成本,若定得不合理,政府有权要求修正。[30]

这种在弃置时才收费的模式,也有坏处,就是或会助长非法弃置。在日本,电器被弃于路边有之,弃于树林、农地,以至垃圾收集站亦有之。[31]有当地的研究估算,日本非法弃置的电器,由在2000年,即相关征费模式实施前一年的12.2万部,到2003年时达到17.6万部,增幅为44.3%。[32]在2004年时,有17.2万部非法弃置电器[33],而日本当局的调查指出,该年非法弃置的电器数量占当局收集电器总数的1.58%。[34]

征费要收效 须多种配套

故此,要实践这种收费模式,还需有配套措施减少非法弃置。在日本,大型废物不能以一般方式弃置,市民要通知市政府安排特别运输,并且付费[35];若有人非法弃置垃圾,罚则颇高,可判监五年,个人罚款可达1,000万日元,企业的更达到3亿日元[36];此外,当地亦会透过海报及单张宣传、市政府人员巡逻、以及市政府与市民合作设立的巡逻及通报系统,减少非法弃置。[37]

参考日本经验,不论香港采取什么模式向电子废物征费,若要取得成效,一大前提或许是同时向一般废物征费,以降低人们混水摸鱼,将受管制电器当作一般废物弃置的诱因。早前环境局局长亦表示,政府将于今年上半年向立法会提交都市固体废物按量收费的立法建议,征费水平会于随后公布。[38]

能否做到污者自付、收回成本,或许还是其次,确保电子废物不会危害市民健康及破坏环境,更为重要。[39]在香港2015年产生的7万多公吨的废电器及电子设备中,有5.4万公吨会出口作循环再造[40],1.5万公吨会弃置堆填区[41],在本地循环再造的仅得4,500公吨[42],即大约6%。香港现时仍可将大部分电子废物出口到发展中国家重用及回收,惟政府认为这些国家生活水准日益改善,对二手产品需求将会减少,其人民亦会渐渐有可持续发展意识,这些国家亦会更严格管制电子废物入口[43];至于本地堆填区,政府预计将于2020年代后期饱和。[44]

由此可见,现时出口以及堆填这两大处理本地电子废物的手法,皆非长远之计。加强本地循环再造的能力,预计将会成为香港处理电子废物的重要议程。其成败不只关乎单一的征费政策,其他处置废物的政策改革[45],亦需得到公众支持。

1 「落实推行废电器电子产品生产者责任计划」,环境事务委员会,立法会CB(1)444/16-17(03)号文件,2017年1月,第1至5页。
2 香港环境保护署的「废电器及电子设备」统计数字(包括产生量、弃置量及回收再造量)涵盖的产品种类包括四电一脑(即空调机、电冰箱、洗衣机、电视机、计算机、打印机、扫描仪、显示器)、个人电子产品(手提电话、数码相机/数码摄录机、平板计算机、手提影音播放器、电子辞典/电子手帐、电子书、手提游戏机、电动刮胡刀) 和其他电器(干衣机、微波炉、电热水炉、电磁炉、空气清新机、抽湿机、VCD/DVD/CD/LD/蓝光机、音响组合、传真机、复印机、投影机)。资料来源:环境保护署回复智经的查询。
3 同1,第2页。
4 同1,第1、2、6页。
5 同1,第1页。
6 「《2015年促进循环再造及妥善处置(电气设备及电子设备)(修订)条例草案》委员会报告」,《2015年促进循环再造及妥善处置(电气设备及电子设备)(修订)条例草案》委员会,立法会CB(1)489/15-16号文件,2016年1月26日,第26页。
7 同1,第1、4页。
8 同1,第4页。
9 同1,第8页。
10 同1,第4、5页。
11 为了将日本当地物价纳入考虑,故此用上了世界银行2015年日本的购买力平价来将日本的征费兑换成港元,来跟香港作比较。数据源:「落实推行废电器电子产品生产者责任计划」,环境事务委员会,立法会CB(1)444/16-17(03)号文件,2017年1月,第4、5页;「家电リサイクル年次报告书平成27年度版(第15期)」,一般财団法人 家电制品协会,2016年7月,第76页;"World Development Indicators: Exchange rates and prices," The World Bank, http://wdi.worldbank.org/table/4.16#, last modified January 2, 2017.
12 同6,第10、11页。
13 同1,第2页。
14 同6,第10页。
15 同6,第6页。
16 同6,第11页。
17 同6,第10页。
18 同6,第12页。
19 "2016 Pitney Bowes Global Online Shopping Study," Pitney Bowes, 2016, p. 3; 「2016年全球网购报告:跨境电子商务己成为流行趋势」。取自中国互联网数据研究信息中心网站:http://www.199it.com/archives/530414.html,最后更新日期2016年10月31日。
20 「【unwire PRO 专访】破百万港户!解拆淘宝扭转港人购物模式及未来大计」。取自unwire.hk网站:https://unwire.hk/2014/03/12/taobao-hk/people-interview/ppl_interview,最后更新日期2014年3月12日。
21 「淘宝在淘宝买电子产品,有关运送和运费的问题」。取自Baby Kingdom网站:http://www.baby-kingdom.com/forum.php?mod=viewthread&tid=15000930,查询日期2017年2月10日;「淘宝有关 电器电子产品 集运问题」。取自Baby Kingdom网站:http://www.baby-kingdom.com/forum.php?mod=viewthread&tid=15329297,查询日期2017年2月10日。
22 苏丽珊,〈宅录:日圆7.7算 遥控买家电〉,《苹果日报》,2013年6月3日,E04页。
23 同6,第4页。
24 "Electronics Recycling Bylaw," Alberta Recycling Management Authority, July 8, 2014, pp. 2, 4, 5 and 6; "Environmental Handling Fees," The Source, http://www.thesource.ca/envHandlingFee, accessed February 8, 2017.
25 "Electronics Recycling Bylaw," Alberta Recycling Management Authority, July 8, 2014, pp. 6 and 7.
26 同25。
27 同6,第12页。
28 "Law for Recycling of Specified Kinds of Home Appliances," Ministry of International Trade and Industry, Government of Japan, June 1998, pp. 2 and 3; "History and Current State of Waste Management in Japan," Ministry of the Environment, Government of Japan, https://www.env.go.jp/en/recycle/smcs/attach/hcswm.pdf, accessed February 8, 2017, p. 23.
29 同28。
30 "Law for Recycling of Specified Kinds of Home Appliances," Ministry of International Trade and Industry, Government of Japan, June 1998, p. 3.
31 "Recycling of Specified Kinds of Home Appliances at Municipalities," Ministry of the Environment, Government of Japan, http://www.env.go.jp/en/press/2005/1027a.html, last modified October 27, 2005.
32 Yasuhiko Hotta, Atsushi Santo, Tomohiro Tasaki, "EPR-based Electronic Home Appliance Recycling System under Home Appliance Recycling Act of Japan," January 14, 2014, p. 24.
33 同32。
34 "Status of Illegal Dumping of Post-Consumer Use Home Appliances and Personal Computers during April to September 2004," Ministry of the Environment, Government of Japan, http://www.env.go.jp/en/press/2005/1027b.html, last modified October 27, 2005.
35 Christine Yolin, "Waste Management and Recycling in Japan: Opportunities for European Companies (SMEs focus)," EU-Japan Centre for Industrial Cooperation, September 2015, p. 30.
36 同32,第6页。
37 同31。
38 「废物收费建议上半年交立会」。取自政府新闻公报网站:http://www.news.gov.hk/tc/categories/environment/html/2017/02/20170205_171615.shtml,最后更新日期2017年2月5日。
39 例如计算机设备、电冰箱、空调机及洗衣机的电路板含铅,可导致儿童认知能力缺损及影响成年人肾脏、神经系统、循环系统及生殖系统。电冰箱及空调机的制冷剂就含有氟氯化碳或氟氯烃,会破坏有保护地球作用的臭氧层。数据源:「既安全又持续可行:废电器电子产品生产者责任计划」。取自环境保护署网站:http://www.epd.gov.hk/epd/sites/default/files/epd/tc_chi/resources_pub/policy/files/weee_consultation_chi.pdf,查询日期2017年2月3日,第4、28至31页。
40 《香港固体废物监察报告 - 二○一五年的统计数字》,环境保护署,2016年12月,第20页。
41 香港在2015年弃置于堆填区的废电器电子产品数量估计每天约40公吨。资料来源:环境保护署回复智经的查询。
42 同40。
43 「既安全又持续可行:废电器电子产品生产者责任计划」。取自环境保护署网站:http://www.epd.gov.hk/epd/sites/default/files/epd/tc_chi/resources_pub/policy/files/weee_consultation_chi.pdf,查询日期2017年2月3日,第5页。
44 「二零一七至一八财政年度政府财政预算案 总目44—环境保护署」,财经事务及库务局,2017年2月22日,第195页。
45 单就处理管制电器而言,预计政府未来会落实的措施还包括:设立发牌制度,规管贮存、处理、再加工或循环再造受管制电器废物的人士及设施;要求销售商为消费者安排免费除旧服务,将旧电器交给持牌循环再造者;以及不再让堆填区接收和处置受管制的电器废物。资料来源:「落实推行废电器电子产品生产者责任计划」,环境事务委员会,立法会CB(1)444/16-17(03)号文件,2017年1月,第2至8页。