时事分析 | 公共行政及法制 | 2017-04-11 | 《信报》

组建港版「影子内阁」 助新旧政府交接



香港特区政府换届在即,近日多名司局长表明去意,候任行政长官林郑月娥亦提及财金系统将换血[1],种种说法,触发了一场来届政府的主要官员是谁的竞猜遊戏。在「估领袖」的同时,公众自然也关心新旧政府能否顺利接轨,在缩短新政府适应期的同时,避免新旧政府就公共政策发出不同讯息所造成的尴尬局面。

从历史经验来看,过去虽有曾荫权全盘接收董建华司局长班底,得以「无缝接班」[2],但2012年梁振英当选後,却也传出埋班困难。时任政务司长的林郑月娥去年亦坦承当时管治团队成军仓促,3司13局首长当中,部分人「埋了班」才互相认识。[3]无怪乎去年尚未传出有意竞逐特首之时,她已提议有意竞逐者应提前组班。[4]

除此之外,候任团队与看守政府就个别公共政策持不同说法,也曾引起一些小风波。如梁振英曾在交接期内突公布翌年私家医院「双非」配额是零,令时任食物及衞生局局长周一嶽不得不在24小时内改弦更张,令业界大感错愕。[5]林郑月娥当选後争取搁置BCA的意见被梁振英断言拒绝,也被全国政协委员林大辉形容为「连佢自己旧老细都团结唔到」。[6]

政治委任助体制内培养接班人

交接期出现的问题,固然有可能被理解为新旧政府不咬弦。另一方面,如果每次政府换届都大费周章,要重新纠合管治团队,即使新旧特首「团结一致」,交接也不易畅顺。及早建立人才储备库,为有机会进入治港班子的人才建立恒常与政府沟通的渠道,是改善现况的其中一个可行方法。

无疑,各任特首都曾在任内开拓在体制内培养人才的空间。曾荫权在2007年连任後,即扩大问责制增设「副局长」及「政治助理」两层政治委任职位。[7]虽然当时引发不少争议,例如权责不清、薪酬过高等[8],然而在2008年委任的8位副局长当中,苏锦樑、谭志源已是现任局长[9],可见制度对培养政治人才及延续政策起一定作用。梁振英在2012年候任期间亦拟增加政治助理数量,希望在执政团队中建立一个政治人才库,使其成为日後司局长、以至特首人选的摇篮。[10]

但上述的培养方式,始终有局限,例如由於政治委任官员必须对行政长官所指派範畴内的政策成败承担全部政治责任[11],除非已请辞,否则政治问责团队只能在体制内接班,不太适宜公然加入其他竞选团队的班底。

英国反对党组影子内阁 準备执政

如果要在行政团队以外培养执政班底,立法机关是世界各国一个常见选项,尤其是实行议会制的政府体系。其中英国的反对党,地位便得到法律、惯例及政治文化确认,其最大反对党亦被称为「女皇陛下反对党」(Her Majesty's Official Opposition)[12];在《1994年情报服务法令》(Intelligence Services Act 1994)当中,又规定首相在委任根据该法令成立的情报及保安事务委员会的委员之前,须徵询「反对党领袖」的意见。[13]这些安排,都有助朝野之间保持一定的沟通与合作。

更重要的是,根据当地宪制惯例,最大反对党还能组影子内阁(Shadow Cabinet),影子阁员须为该党就不同领域发言──如国防发言人便是影子国防大臣[14],其实质身份虽与其他国会议员无异,但却专责质询及挑战执政内阁成员,并阐述在野党立场。[15]他们与民间压力团体的最大不同,在於具备官方身份,甚至以「候任政府」(government-in-waiting)[16]自居,随时準备重新上台执政,但不必承担现届政府施政的政策责任。当执政党被选民唾弃,便「你方唱罢我登场」,让政治运作及人才更替得「货如轮转」。例如在野工党的现任影子内政大臣(Shadow Home Secretary)贝安德(Andy Burnham),在2009至2010年工党执政期间曾担任卫生大臣(Secretary of State for Health),而2010年英国大选工党失落第一大党地位之後,贝安德即转任影子卫生大臣。[17]

现时香港一些主要政党均设有政策发言人,例如民建联有「正发言人」与「副发言人」二职,前者是由该党现任立法会议员担任,如蒋丽芸为「公务员及资助机构员工事务」政策範畴的发言人,代表民建联发表意见,并就其公开言论向党团负责。至於「副发言人」则是由党内发崛的第二梯队人士担任,具有政治专才培训的意味。[18]

然而,由於香港并非实行英式议会制,即执政团队不是由立法会最大党的议员担任。政党政策发言人与影子内阁模式中的发言人最大不同,在於他们只是单纯作为党职,或属政党内部的人才培训,并没有在立法会形成宪政惯例,成为行政与立法团队之间的沟通桥樑。在英国,反对党派在选举前已可就政府机构事宜与高级公务员接触;而大臣与影子大臣之间,也有沟通安排,如由大臣透过简报会向影子大臣介绍政府工作,执政首相亦会就紧急事宜,向反对党领袖进行保密形式的讨论等。[19]

本地「影子政府」多属民间组织

香港并非没有关於「影子政府」的讨论乃至尝试,但其概念在本地却主要为民间压力团体所用。这些压力团体当然亦不是準备执政的团队。例如去年由退休教师韩连山等人发起的《六一七民间约章》,倡议市民另行选举出一名「民间行政长官」,针对每一项特区政府提出的政策作出回应,再参照政府架构组成影子内阁,就政策问题向政府施加压力。截至2016年6月8日为止,共有2,060人联署[20],迴响不算热烈,而且即使持续扩大,其形式本质上仍与一般民间压力团体无异。

另外也有直接「影子」政府部门的组织,例如影子长策会,曾经出版《住屋不是地产:民间长远房屋策略研究报告》、《重夺新界东北:构建城乡郊共生的6种想像》等书,就土地及房屋资源分配、城乡规划等议题提出论述,然而其自我定位仍不出「民间学者及参与者」,仅向当局提供「民间及普罗市民」的建言。[21]

借影子内阁精神 培养治港团队?

若要超越民间层次,在香港现行政体中全盘引入影子内阁制度,在行政和立法机关彼此独立的前提下,固是较为困难[22],然而参考影子内阁的精神以及具体做法,斟酌损益,在行政与立法之间搭建渠道,培养执政人才,仍有讨论空间。

以采用议会制并有影子内阁制度的新西兰为例,国会反对党领袖不但有权取阅涉及保安的机密情报,而且现任执政内阁部长与影子部长,亦会在公开场合及传媒前进行辩论,内阁部长日常会邀请对应的影子内阁议员出席简报会,向他们简介辖下部门现时正在处理的事务及未来发展路向。[23]现时香港各主要政党已有政策发言人制度,是否要参酌以上做法,让朝野共同培养政治人才,值得更多讨论。

事实上,林郑月娥选举前接受民主党前主席刘慧卿的访问时,亦指当选後会建立沟通平台,并考虑邀请民主派加入其内阁或行政会议。[24]虽然未知有关做法的详情,但跨越党派建立培养人才机制,至少不是全无讨论馀地。

在香港独特政体下,特首依法不得有政党背景[25],因此执政团队不是由立法会最大党的议员担任,「行政」与「立法」之间更易就政策问题龃龉。过去香港曾有政党人士希望循非正式途径调整,如本届立法会续由民建联居第一大党[26],前主席谭耀宗表示期许有一天党内可以齐集3司13局大部分班底,使之在实质上具备执政党的条件。[27]其构想若要成事,相信少不了一个由行政、立法机构共同建立、互不从属的人才培养平台,进而让管港团队交接更为顺畅。

在政府体制内培养执政人才,并由问责高官接任特首,做到「无缝接班」,固然是一条稳妥的建制路线。然而,若新任特首非司局长出身,或不希望沿用前朝旧臣,则未必可行。近年政界人士纷纷呼籲应改善「行政」与「立法」的关係,候任特首亦重提以往由议会主要政党组成的「八党联盟」,由各党代表与政府商量政策。[28]由各主要政党组成的港版「影子内阁」,或为「行政」与「立法」的关係创造更多可能。

1「组班换新血 半数司局长要离开」。取自成报网站:https://www.singpao.com.hk/index.php?fi=news1&id=26009,最後更新日期2017年3月27日。
2〈仿效新加坡筹建政府党〉,《信报财经新闻》,2007年12月27日,P09页。
3 傅流萤,〈倘选情明朗 特首候选人可组班〉,《香港经济日报》,2016年4月11日,A09页。
4 谭荣邦,〈黑白灰:组班人选〉,《太阳报》,2012年5月29日,A24页;
〈拆局 陈启宗「见光死」梁振英动怒〉,《苹果日报》,2012年5月23日,A01页;
〈政坛:黄以谦对入阁抱平常心〉,《太阳报》,2012年5月27日,A17页。
5 「周一嶽:双非配额 新政府决定」。取自经济日报网站:http://paper.hket.com/article/781017/周一嶽:双非配额%20新政府决定,最後更新日期2012年4月18日。
6「林大辉:林郑月娥要团结反对派困难更大」。取自Now新闻网站:http://news.now.com/home/local/player?newsId=215849,最後更新日期2017年3月29日。
7 「资料便览:增设副局长及政治助理职位」,立法会秘书处,立法会FS25/11-12号文件,2012年5月14日。
8 「扩大『问责制』触发管治危机」。取自新民党网站:http://www.npp.org.hk/zh-hk/node/6113,最後更新日期2011年2月24日。
9「附录II:行政长官委任副局长」,政制事务委员会,立法会CB(2)2250/07-08(01)号文件,2008年6月6日。
10 〈梁振英拟建政治人才库问责制发展或揭新页〉,《明报》,2012年4月17日,A03页。有关建议最後未获立法会通过,见:〈振英心里有条刺〉,《am730》,2013年1月24日,A04页。
11「立法会文件:主要官员问责制」。取自政制及内地事务局网站:http://www.cmab.gov.hk/cab/topical/doc/acc-c.pdf,最後更新日期2002年4月17日。
12 "Her Majesty's Official Opposition," Parliament.uk, http://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/government-and-opposition1/opposition-holding/, accessed September 8, 2016.
13「选定地方的政府与反对党或少数党的关係」,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,2002年11月13日,第2页。
14 "Shadow Cabinet," Parliament.uk, http://www.parliament.uk/site-information/glossary/shadow-cabinet/, accessed September 8, 2016.
15 同12。
16 Andrew C. Eggers and Arthur Spirling, "The Shadow Cabinet in Westminster Systems: Modeling Opposition Agenda Setting in the House of Commons, 1832-1915," (paper presented at the American Political Science Association, Midwest Political Science Association, the Princeton Political Methodology seminar, New York University and Nuffield College, September 17, 2015), p.1.
17 "Rt Hon Andy Burnham MP," Parliament.uk, http://www.parliament.uk/biographies/commons/andy-burnham/1427, accessed September 8, 2016.
18「政策发言人」,取自民建联网站:http://www.dab.org.hk/AboutUs.php?nid=242&f1=235&f2=242,查询日期2017年3月30日。
19 同13,第10页。
20 「《六一七民间约章》」。取自Google Forms网站:https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSf-CpXuGsvaWlmWdPOr91H93XEQv76AHYwL1zYsujFH8feE4A/viewform?c=0&w=1,最後更新日期2016年6月8日。
21 影子长策会,《住屋不是地产:民间长远房屋策略研究报告》(香港:印象文字,2013年);影子长策会、土地正义联盟,《重夺新界东北:构建城乡郊共生的6种想像》(香港:影子长策会/土地正义联盟,2014年。)
22 同13,第23。
23 同13,第17。
24「林郑称会参考八党联盟做法 与党派沟通」。取自星岛头条网网站:http://std.stheadline.com/daily/ceelection2017/news-detail.php?y=2017&r=361190,最後更新日期2017年3月16日。
25「行政长官选举条例」,取自律政司双语法例资料系统网站:http://www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA94825755E0033E532/756FA48B53664F92482575EF001BE442/$FILE/CAP_569_c_b5.pdf,最後更新日期2012年2月9日。
26「民建联14议席 蝉联立会最大党」,取自星岛日报网站:http://vancouver.singtao.ca/743662/2016-09-05/post-【立会选战】民建联14议席 蝉联立会最大党/?variant=zh-hk,最後更新日期2016年9月5日。
27〈相信民建联终成执政党〉,《信报财经新闻》,2016年7月11日,A14页。
28「支持8党联盟模式 不视泛民『反对派』」。取自明报新闻网网站:http://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170317/s00002/1489687463635,最後更新日期2017年3月17日。