时事分析 | 创新及科技发展 | 2017-04-20 | 《经济日报》

创科产业也有「新哲学」?



候任行政长官林郑月娥竞逐特首期间,宣扬其有一套政府理财「新哲学」[1],引起社会一番议论。政府近年着意推动创新科技产业,却似乎未有重大突破,新一届政府推动这项产业时,是否也需要一套「新哲学」,突破盲点?碰巧,近年经济学学术界正正就政府在推动创新的角色和定位有过一番讨论。

扶助市场派:尊重自由市场,但应弥补市场不足

这场讨论的重点,是在推动一地的创新时,政府应该扮演扶助市场的角色,弥补其不足;还是应更「积极有为」,主动开拓市场及推动其形成。两种观点,都有各自的经济学论据支持。

抱持政府应该扮演扶助角色的一派,相信自由市场可为社会提供最佳效益,但他们亦认同政府若完全放手,未必最有利社会。其中一个例子是企业做研发时,可能会创造对社会非常有用的新知识,不过决定是否投放研发资源时,企业以新知识的潜在回报为衡量标准,如果研发不能为企业本身带来回报,即使能造福人群,企业投资动机都相当有限。基于这套理论,私人投资者注入的研究资金,或会低于最有利社会的水平。面对这种被理解为「市场失效」的情况,相信政府应该扮演扶助角色的一派,认为政府可以介入,采取措施让科研投资增加至合适水平。[2]

上述政府替市场补遗的观点,为各地政府的创新政策提供支持理据。例如香港大学教育资助委员会资助院校进行学术研究[3],若依「市场失效」观点,可理解为要将基础科研成果商品化,长路漫漫,不确定因素甚多,私人公司未必愿意投资,故需要「公家」出手。[4]又如香港政府透过创新及科技基金推行的企业支援计划,向私营机构提供每项研发项目最高1,000万元资助[5];以至新加坡政府为企业的研发活动提供扣税及免税优惠[6],都可引用「市场失效」观点,指出政府介入可鼓励企业进行更多原先不会进行的研发工作。 [7]

积极有为派:政府应重点发展个别领域

然而,经济学术界中亦有人对上述观点提出质疑,认为现实中政府介入的程度已不限修补市场,而是创造市场;政府的角色亦不仅见于基础科研部分,也包括创新过程的其他环节,例如中游研发以及将研发成果商品化。[8]

持这种观点的学者认为,政府的创新政策还包括主动就大型议题找出方案,如零碳排放、消灭癌症等。这类政策并不惠及全部市场参与者,而是针对特定范畴。[9]而由于这类政策要求现实可行的解决方案,政府在设计及落实政策时,需要顾及整个创新过程[10],包括支援基础研究外、发展和推广有广泛用途的科技、扩张与创新相关的经济行业,以及鼓励基建发展。 [11]

这类以目标为本的官方机构,也会在解决议题过程中,主动开拓工业和科技的新领域,达到创造市场、建立增长动力的效果。[12]以美国太空总署为例,其任务是推动科学、技术、航空以及太空探索领域的发展,但该署的工作对现代航空发展也起了重大贡献,让航空运输更安全、更具效率和价格相宜。[13]

在香港,有不少创新政策也指明要协助特定领域的发展,例如创新科技署下的五所研发中心,负责汽车零部件、信息及通讯技术、物流及供应链管理应用技术、纳米科技及先进材料,以及纺织及成衣这五个范畴的应用研发。这些中心会与业界合作,将科技成果变成商品,协助大珠三角区内的产业提升技术和竞争力[14];政府去年12月推出的「院校中游研发计划」,亦鼓励大学与世界各地的科研机构合作,在重点科技领域进行跨学科,以及从事可转化为应用的研发工作。计划的首轮申请以「长者医疗及护理」为主题,邀请与认知障碍症有关的项目建议。[15]

以上现实例子反映,各地政府推行创新政策时,并不止于回应「市场失效」,而且会积极推动个别领域的创新发展。值得注意的是,香港政府近年在谈及自身在发展创新及科技的角色时,也强调其担当积极推动和促进者的角色。[16]

由积极有为到政府当企业家

近年有积极有为派学者更提出政府可以更进一步。[17]英国伦敦大学学院创新及公共价值经济教授Mariana Mazzucato,就强调政府可以充当企业家。而她数年前宣扬这个理念的著作《企业家型国家:揭穿公共与私人部门神话》(The Entrepreneurial State: debunking public vs. private sector myths)引起广泛讨论,并分别被《福布斯》以及《金融时报》列入2013年最佳书籍的清单。[18]

提到政府在创新方面的重要性,Mazzucato举例指,苹果公司旗下产品如iPad及iPhone的「智能」技术,可以说是来自公共机构资助的科研工作,例如互联网以及声控个人助理Siri,实源起于由美国国防高等研究计划署资助的研究。而全球定位技术和触屏技术的研发,亦分别获得美国海军和中情局的资助。[19]Mazzucato不否认苹果创办人乔布斯及其团队对苹果的成功有关键作用,但指出若然人们忽略了苹果成功故事中「公家」所作出的贡献,恐怕会阻碍未来更多如「苹果」般的公司的诞生。[20]

根据Mazzucato的观点,政府创新科技方面应该担任「指导者」。她认为一个「企业家型政府」,未必能够预见一项创新科技的细节,却会知道哪个领域具备一定的发展条件。具体说,「企业家型政府」会制定某一创新领域的愿景,然后以公共资源进行创新,包括资助初期研发工作、联系商界、学界以及财经界,以至资助高风险的创新活动及将创新成果推出市场。[21]在香港,政府今年推出的「创科创投基金」,以约一对二的资金配对比例,与风险投资基金合作向本地创科初创企业作投资[22],也正好有着「企业家型政府」的影子。

理论变政策宜三思后行

如此说来,要发展一地的创新科技产业,是否必须有一套由政府化身企业家的创科产业「新哲学」?未必。 Mazzucato所举的例子,亦非无从辩驳,因为虽然苹果产品当中含有由政府支持研发的技术,但政府投入研发的初衷,非要做企业家。若当初有心为之,又是否能做出同样成果,实属未知之数。

高举自由市场旗帜的美国智库卡托研究所(Cato Institute),其特邀学者Alberto Mingardi,也用上述类似角度,质疑Mazzucato的观点。 Mingardi质疑美国政府在推动互联网相关研究时,没有预视会成为今天世人认识的「We-Connect」,而是属于「国防开支」,从军事考虑进行的研究。在Mingardi眼中,互联网之出现,不似是源自所谓目标为本的政策,反更像是政府无心插柳柳成荫。[23]

再者,创科产业要成功,研发工作只是其中一道助力,若真的要做企业家,还需拥有其他方面的专长。例如像苹果公司般,具备融合和改良各种技术的能力、拥有与唱片商等洽谈让产品配备多种功能的功架,以至别树一格的市场推广。[24]Mingardi认为,政府从本质上难以预见及回应市场的需要,往往是差劲的企业家。[25]

当然,政府可以与商界合作,借助他们的商业触觉,共同推动创新产业。然而在公私营合作时,也要考虑公众的观感。例如当政策指明要协助某些领域发展,或者是注资个别公司,政府便需要向公众清楚解释选择领域及公司的理据为何,以免引起官商勾结,输送利益之嫌。香港政府推动创科产业的理念,并非一成不变。在1999年时,时任财政司司长曾荫权强调私营界别才是推动创新的源头[26];及至近年,政府则表示会担当积极推动和促进者的角色。[27]而林郑月娥在政纲提及,政府需助业界打破发展局限,并在创新及科技的应用方面,担当更主导角色。 [28]新一届政府会否迎来创科产业「新哲学」,大家拭目以待。

1 《林郑月娥2017行政长官选举政纲:同行建共识 经济民生齐推进》,林郑月娥竞选办公室,2017年2月,第9页。
2 Jakob Edler and Jan Fagerberg, "Innovation policy: what, why, and how," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), pp. 6 and 7.
3 「研究资助局:职权范围」。取自大学教育资助委员会网站:http://www.ugc.edu.hk/big5/rgc/about/term_rgc.html,最后更新日期2017年1月26日。
4 同2,第7页。
5 「企业支持计划」。取自创新科技署-创新及科技基金网站:http://www.itf.gov.hk/l-tc/ESS.asp,最后更新日期2017年3月10日。
6 "Productivity and Innovation Credit Scheme," Inland Revenue Authority of Singapore, https://www.iras.gov.sg/irashome/Schemes/Businesses/Productivity-and-Innovation-Credit-Scheme/#title3, last modified February 15, 2017.
7 同2,第7页。
8 Mariana Mazzucato and Gregor Semieniuk, "Public financing of innovation: new questions," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), pp. 27-30.
9 同8,第29、30、32、33页。
10 同2,第5页。.
11 同8,第32页。
12 同8,第29、30页。
13 Mariana Mazzucato and Gregor Semieniuk, "Public financing of innovation: new questions," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), p. 28; "NASA Strategic Plan 2014," National Aeronautics and Space Administration, https://www.nasa.gov/sites/default/files/files/FY2014_NASA_SP_508c.pdf, accessed March 23, 2017, pp. 2 and 5.
14 「香港便览:创新及科技」。取自香港政府一站通网站:http://www.gov.hk/tc/about/abouthk/factsheets/docs/technology.pdf,最后更新日期2016年5月,第1页。
15 「2017年施政报告 创新及科技局的政策措施」,工商事务委员会,立法会CB(1)464/16-17(05)号文件,2017年1月,第3页。
16 「立法会一题:创新及科技政策」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201512/16/P201512160553.htm,最后更新日期2015年12月16日。
17 同8,第34页。
18 "About," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/about, accessed March 23, 2017; "The Entrepreneurial State," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/entrepreneurial-state, accessed March 23, 2017.
19 Mariana Mazzucato and Gregor Semieniuk, "Public financing of innovation: new questions," Oxford Review of Economic Policy 33(1) (2017), p. 29; "Introduction: Thinking Big Again," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/wp-content/uploads/2017/02/US-ES-intro.pdf, accessed March 23, 2017, p. 6.
20 "Introduction: Thinking Big Again," Mariana Mazzucato, https://marianamazzucato.com/wp-content/uploads/2017/02/US-ES-intro.pdf, accessed March 23, 2017, p. 4.
21 同8,第34页。
22 同15,第5页。
23 Alberto Mingardi, "A Critique of Mazzucato's Entrepreneurial State," Cato Journal 35(3) (2015), pp. 611 and 612.
24 Stian Westlake, "Interrogating the entrepreneurial state," The Guardian, November 11, 2014, https://www.theguardian.com/science/political-science/2014/nov/11/interrogating-the-entrepreneurial-state-innovation-policy.
25 同23,第618、619页。
26 「香港利伯维尔场原则不变:财政司司长」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/199910/20/1020246.htm,最后更新日期1999年10月20日。
27 同16。
28 同1,第16、17页。