时事分析 | 公共行政及法制 | 2013-08-23 | 《星岛日报》

另辟蹊径 探社会保障开支



新加坡政府提出协助低收入家庭置业,又扩大医疗保障,惹来不少香港人关注,并比较两地政府的福利政策。

扶贫委员即将公布「贫穷线」,预计主线将划为家庭入息中位数的50%。社联曾以此推算,全港有近120万贫穷人口。官方「贫穷线」呼之欲出,但民间仍有不少争议,例如以何种方式支援处于线下的低收入人士最为适合,如何安置贫穷线边缘群组,这些问题并非划完线就能解决。我们当然可以借镜其他地区的福利政策,但由于各地的公共财政结构、理念各有不同,在参考其他地区的政策时,先了解各地的社会保障支出质量,相信可收事半功倍之效。

亚洲开发银行(Asian Development Bank)在2005年创编了「社会保障指数」(Social Protection Index, SPI),检视亚洲各国政府在社会保障方面施政表现,并将各国社保支出以独立指标呈现,或可为本港制定扶贫政策提供一条新的思路。

SPI最新一份报告于今年六月公布,以2009年数据为基础,评估了亚太区35国的社会保障情况,香港未被编制在内。报告称,亚洲各国的社福开支普遍不足。从覆盖人数及人均补贴来看,日本为亚洲第一福利国。[1]

计算方法

SPI将每名社会保障受惠人分得的社会保障支出(social protection expenditures per intended beneficiary,下简称「人均社保支出」)与人均GDP的四分之一(报告称之为poverty-line expenditures,下简称「贫穷线支出」)作比较[2],SPI数值愈高,即人均社保支出占人均GDP的比重愈大。若一国SPI为0.1,即该国人均社保支出为贫穷线支出的10%。

样本中35个国家的平均SPI为0.11。其中,日本(0.416)、乌兹别克斯坦(0.343)、蒙古(0.206)、韩国(0.2)达0.2或以上。报告指,SPI=0.2应被视作亚太区中等收入国家社保支出的中期指标。按照这个指标,2009年时SPI为0.169的新加坡,仍然未算合格。当年新加坡的人均GDP为3.55万美元,紧随日本之后,是样本国中人均GDP第二高的国家,但其人均社保支出仅占人均GDP的4.2%,远低于日本(10.4%)。

分项指标

SPI指数含三个分项指标,社会保险(social insurance)、社会援助(social assistance)及就业计划 (labor market programs)。如日本三项指标分别为0.368, 0.041, 0.007,三者相加便得出SPI指数(0.416)。

仔细分析这些各项指标,我们会发现大部份样本国的社会保障,明显依靠社会保险[3]。如SPI达0.2以上的日本和乌兹别克斯坦,两国的社会保险指数分别为0.368、0.248,为样本国之最。韩国的社会保障也是由80%的社会保险和20%的社会援助[4]组成。

社会保险支出中,以退休金及医疗保险所占的比重最大,分别为65%和13%,其中退休金平均惠及45%的国民,医疗保险则有35%人受惠。

至于就业计划分项[5],报告发现亚洲各国在这方面的支出普遍不高,唯印度、孟加拉国、萨摩亚等国例外。理由是当地政府为大量低技术劳动人口推出了积极的就业保障计划,令就业计划支出所占GDP比重,显著高于社会保险及社会援助。

阔度深度 相辅相成

本港的社会保障主要通过综合社会保障援助计划(「综援」计划)及公共福利金实现。前者覆盖了单亲家庭、失业人群、贫穷人士等,后者则有针对长者及残疾人士的高龄津贴和伤残津贴。但仍有不少低收入家庭,成为被遗忘的一群。另外,2004年已有调查发现综援水平未能满足香港家庭的基本需要。[6]有受助人士表示现时部分津贴的金额太低,无助解决长者贫穷、在职贫穷等问题。

这些问题其实也可以SPI量化反映,即SPI=阔度(潜在受惠者所占百分比)x深度(受惠者的人均补助占人均GDP的百分比)。在社保开支既定的情况下,受惠者愈多,人均补助必会减少,反之亦然。若需同时增加阔度和深度,唯有加大整体开支。

深与阔二择其一,据报告分析,经济相对发达的地区更看重阔度,力求加大社会保障的覆盖范围。中国、南韩、新加坡的受惠人数在八成甚至以上,日本更高达九成,更是唯一一个保障阔而深的国家。

南韩和新加坡虽有阔度,但缺乏深度,人均社保支出占人均GDP比重仅约百分之五。妇女和贫困家庭等弱势群体相对难以通过社会保险获取资助,更多时候依靠社会援助。报告建议优先考虑现金发放、儿童福利等社会援助。

退休金、医疗保险、失业救济等社会保障措施,虽能覆盖部份打工仔,长者等弱势群体亦能得到社会援助,但总有些低收入家庭被隔绝在安全网之外。不少发展中国家如中国、印尼、泰国正设立全民医疗保险,将这些「漏网之鱼」纳入制度内。

全民医保,听上去很美,但也意味着政府开支将会增多,尤其是东亚及中亚部份地区正面临人口老龄化。2009年,南韩、中国、新加坡60岁以上老年人口比例均超过一成,日本一早迈入高龄化社会,长者占总人口三成。香港的老年供养比率也已跌至五名工作人士照顾一名长者。不久前社会就长者生活津贴拨款是否应设资产审查已有一番争论,要令更多人受惠,在制定相关政策过程中恐怕会遇到不少阻力。即便如此,延伸阔度可作为改善一地社会保障的方向之一。

参考报告计算指标,香港未有推行全民退休金计划,贫穷线又未公布,现阶段量度本港SPI的确有困难。但粗略估算,2011/12财政年度,港府用在社会福利、卫生、房屋及就业方面的开支达1,070亿港元,占政府各部门总开支(3,011亿港元)约三成五,[7]比例似乎不低。

细节方面,社会保险、社会援助、就业支援三者优先次序如何,怎样在扩大受惠人群和加强津贴之间取得平衡,是否有必要增加公共福利开支,种种疑问,都是SPI指数给香港的启示。在具体政策落实之前,政府不妨加以参考。要注意的是,教育、住屋等,也是扶贫政策的重要一环,但指数并未将这些公共开支纳入方程式,有其局限性。比对之时,宜多加小心。

 

1 The Social Protection Index: Assessing Results for Asia and the Pacific. Asian Development Bank. June 2013.
2 SPI=人均社保支出÷贫穷线支出。
3 社会保险主要包括医疗保险、退休金等。
4 社会援助针对弱势族群,包括现金发放、儿童福利、长者支援、残障补贴及救灾工作。
5 就业计划由工作技能培训和失业保险两方面组成。
6「香港中文大学社会工作学系副教授黄洪博士 对制订贫穷线的意見及期望」,立法会扶贫小组委员会会议,2013年4月24日。
7《2012-13年度财政预算案 开支预算摘要》,2012年2月1日。