时事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-05-25 | 《经济日报》

善用公营房屋资源 让市民住得其所



今年以来,本港楼价一再上升,反映二手私人住宅楼价的中原城市领先指数,最新报156.27(2017年5月1日至7日),按周再升0.53%,连升14周并连续12周破顶。[1]置业艰难,不少人唯有寄望公营房屋,但公屋轮候大排长龙、居屋申请超额严重,纵然当局增加供应,但远水始终难救近火。当务之急,或是探讨如何善用现有公营房屋资源,纾缓市民住屋问题。

私楼价格高企 公营房屋需求殷切

据政府差饷及物业估价署上月公布,本港楼价连升12个月,今年3月的私人住宅售价指数升至319.8点,按月上升2.1%。[2]民间智库新论坛最近一项调查亦指,67.3%受访者预料置业将愈来愈困难,较2014年同类调查的60.6%明显上升。[3]

私人住宅价格及租金持续攀升,令一般市民难以负担,公营房屋需求日见殷切。截至今年3月底,公屋轮候册的累计申请达275,900宗,较2012年同期的189,500宗[4]增加四成半;其间一般申请者的平均轮候时间,亦由2.6年[5]增至4.6年,与原订的三年上楼目标相去甚远。政府虽表示未来十年(即2017/18至2026/27年度)致力兴建20万个公屋单位,但即使达标,亦难以满足现时的公屋需求。[6]

至于资助出售房屋,供不应求的现象亦愈见加深。今年3月最新一批居屋推售,房委会最终接获约九万份申请,以逾2,000个新居屋单位为计,超额申请40多倍[7],远超上一期居屋的约19倍超额申请数字。[8]

按住户经济条件 厘定居屋折扣率

现时,香港有近半家庭住户居于公营房屋,包括30.4%居于出租公屋,以及15.3%住在资助出售房屋(主要为居屋)。[9]就后者而言,政府原意是为中低收入家庭提供自置居所的机会,但私楼价格接连攀升,与市值挂钩的居屋即使按七折出售,也难以配合不同人士,特别是绿表申请者的经济状况。

早前政府推出绿置居计划,协助公屋住户以较低价格置业,结果反应不俗;但由于绿置居所占的土地,本来是用作兴建出租公屋,故此在推出绿置居的同时,会减少出租公屋的数目,影响公屋轮候时间。有鉴于此,智经在近日发表的《审视香港公营房屋资源:用得其效住得其所》研究报告中,提出将「绿置居」计划整合至现有居屋计划,并按申请者的入息及资产提供不同的折扣率,以助不同经济状况的绿表人士置业。

具体而言,房委会可维持向入息较高的绿表申请者提供30%的折扣率,即按市价七折出售,并向入息较低者提供较高的折扣率。以两人或以上家庭为例,每月入息介乎$31,000至$36,000的公屋租户,可获40%折扣,月入$31,000以下,折扣率则为50%。折扣率的厘定须同时考虑申请者的资产水平,即尽管部分绿表申请者的家庭入息较低,但若拥有一定资产,亦不能享有较高的折扣率。[10]

注:参考房委会「出售居者有其屋计划单位2017」的入息及资产限额计算方法,有关限额适用于两人或以上的家庭。
(1)若业主拥有多于$150万资产,则只可以30%折扣率购买新居屋单位。
(2)若业主拥有多于$130万资产,则只可以40%折扣率购买新居屋单位。

助绿表人士置业 腾出资源照顾轮候人士

这项建议,或会令人疑问会否过于厚待绿表申请人,造成不公。在智经发表报告后,房屋署亦表示现行绿表申请者较白表申请者享较多优惠,包括没入息及资产限额,亦有较优先拣楼次序,增加折扣率等于增加对绿表人士资助,涉及有限公共资源运用,需审慎平衡。[11]此外,坊间亦有人担心,若容许公屋户以较高的折扣率购买居屋,会吸引更多人排队轮候公屋,甚至减少白表人士申请居屋的机会。

就相关疑虑,智经认同公共资源必须用得其所,但正如前文提及,私人楼价屡创新高,公屋住户已愈来愈难负担居屋的价格,有关建议可确保房屋资助按申请者的经济状况提供,较划一折扣率更为灵活。这不但有助绿表人士购置居屋,亦可腾出公屋资源予轮候人士,加快公屋流转。事实上,居屋业主日后将单位转让时,必须按其所获折扣率补地价。

至于担心灵活的折扣安排会减少白表人士的申请机会,在这置业困难的时势,有此担忧不无道理。但要留意的是,在现行机制下,公屋申请者须符合入息及资产要求,不合资格者即使认为计划吸引,也不可能透过轮候公屋而取得申请居屋的资格。另外由于当局已为居屋发售设下绿白表配额,因此无论有多少绿表申请,也不会影响白表人士的申请机会。市民无需过虑。

当然,若入息及资产较低的绿表申请者可用较高折扣率购买居屋,不排除有人虚报入息,以换取更高的折扣。[12]按房屋署现行政策,公屋住户必须准确填写入息及资产申报表,以确保真正有需要人士才可租住。若被发现刻意隐瞒,住户便可能因触犯《房屋条例》而遭终止租约、罚款甚至监禁。[13]因此若有绿表申请者借此安排而虚报较低入息,后果恐怕得不偿失。

售价高于成本 转售要补地价 不影响房委收入

除了资源分配是否公平,公共财政上是否可行,也是社会关心的议题。毕竟房委会乃自负盈亏的公营机构,要配合政府的建屋目标,财政压力不小,其是否有诱因以较高折扣率出售居屋单位,自然惹人关注。事实上,据房委会今年1月公布的预算案,未来5年的建筑开支高达1,178亿元,即平均每年236亿元,其现金及投资结余将由2016年4月初约570亿元,大幅跌至2021年3月底约180亿元。[14]

房委会的财政挑战,固然不容忽视。然而以现时一个公屋和居屋单位成本分别为60万元和100万元计算,即使按市价五折出售,亦不会低于成本价。而长远而言,由于业主将单位转让时,仍须按其所获的折扣率补回地价,故严格来说,房委会的收入不会减少。其实当局亦可考虑智经的另一建议,就是设立分期补地价机制,允许居屋业主自由决定补地价时间及金额,并提供设有时限的补价封顶安排。这样不但可以鼓励业主尽早完成补地价程序,让房委会加快收回房屋资助。[15]

居屋免补地价出租 惠及业主、租户及政府

除了容许业主分期补地价,房委会亦可考虑采取其他措施,让投放在公营房屋的资助及早回笼。现时市民在购买资助出售房屋后,补地价前不能将单位在公开市场出售、出租或以其他方式转让。但如果房委会容许将闲置而未补地价的居屋单位出租,并与居屋业主按物业未补地价的比例分摊租金收入,则不但有助释出闲置的居屋单位,增加整体出租单位供应,纾缓租金压力,亦可减轻房委会的财政负担。更进一步,房委会若将其分摊所得的租金,资助租住这些单位的合资格的公屋轮候人士,受惠者则会更多。

截至去年3月底,尚未补地价的居屋单位约268,500个,占已出售单位约83%。以过去三年中小型私人住宅单位3.5%的空置率计,假设有一半业主愿意放租,而每个单位的租金收入为一万元,按未补地价为三成计算,有关业主每月须向房委会缴付3,000元,保守估算房委会每年可分享约1.69亿元租金收入。[16]即使以房委会早前估算约2,500个空置居屋单位计算[17],该方案亦有助增加租盘供应。而随着政府未来十年增加8万个居屋单位[18],上述的安排相信会愈见成效。

为未补地价居屋出租设限 避免炒高楼价

成效彰显,固然可喜,但容许未补地价单位出租的话,会否减低业主补地价的诱因?前文提及,智经建议居屋业主可按未补地价的比例,与房委会分摊租金收入,换言之,业主愈早完成补地价程序,便可收取较多租金,因此放宽出租限制,按理反而会促使业主尽早补地价。另外,当局可考虑要求业主按出租时间的长短,缴付补地价,例如每出租5年便须缴付5%的补地价,或参考现行居屋的转让限制,只放宽届满5年期限的未补地价居屋业主出租单位;这些措拖均有助避免投机情况出现。[19]

除了炒家入市,另一种令人担忧的投资行为是,若放寛出租限制,会否导致部分居屋业主分间单位,以相宜租金吸引低收入住户。其实以上情况,也可能出现在现时已补地价的居屋,若这些情况涉及违法改建,影响建筑安全,当然不能鼓励。但有学者认为,部分居屋的单位足以容纳多个住户,分租不成问题,前提是必须做足安全措施。[20]在满足市民住屋需要和保障安全之间,无论出租限制是否放寛,社会也需要进一步讨论。

当然,对于用家而言,最关心的是这些单位的出租对象,例如是否需要指定租予公屋轮候册上的市民、长者或其他有迫切住户需要的人士。这里要强调的是,建议放宽出租限制的主要目的,是希望增加整体租盘市场的供应,减轻正在挨私楼贵租的基层市民的负担,其中包括住屋需要尤为迫切的公屋轮候人士。而正如前文提及,当局可考虑将其分摊所得的租金,资助合资格的公屋轮候人士租住未补地价的居屋,相信这项安排,可有助减轻有关人士的住屋负担。

事实上,无论是放宽居屋单位出租,或居屋按不同折扣率出售,建议的初衷均是希望善用现有公营房屋资源,妥善照顾市民的住屋需要。尽管有关建议或涉及修订房屋条例,非即时可以落实,但若计划最终有助社会整体利益,亦值得当局考虑。长远而言,稳定的土地供应,灵活有效的资源调配,方能确保市民住得其所。

1 「中原城市领先指数 CCL」。取自中原数据网站:http://202.72.14.52/p2/cci/SearchHistory.aspx,查询日期2017年5月12日。
2 「私人住宅 ─ 各类单位售价指数(全港)」。取自差饷及物业估价署网站:http://www.rvd.gov.hk/tc/property_market_statistics/,最后更新日期2017年5月8日。
3 〈新论坛倡突破性开发造地助置业〉,《文汇报》,2017年5月9日,A11页。
4 「香港房屋委员会资助房屋小组委员会议事备忘录 2014年公屋轮候册申请人统计调查」,文件编号:SHC 59/2014,香港房屋委员会及房屋署,2014年10月27日,第1页。
5 「廉宜居所 照顾所需」,香港房屋委员会,2012年12月5日,第14页。
6 「公屋申请数目和平均轮候时间」。取自香港房屋委员会及房屋署网站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最后更新日期2017年5月10日;《审视香港公营房屋资源:用得其效 住得其所》,智经研究中心,2017年5月,第12至15页。
7 「运输及房屋局局长会见传媒谈话全文(只有中文)」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201704/13/P2017041300928.htm,最后更新日期2017年4月13日。
8 「『出售居者有其屋计划单位2016』搅珠结果(附图)」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201605/10/P201605100624.htm,最后更新日期2016年5月10日。
9 《审视香港公营房屋资源:用得其效 住得其所》,智经研究中心,2017年5月,第4页。
10 同9,第52至53页。
11 〈智经倡未补价居屋出租 房会分成料收1.6亿〉,《明报》,2017年5月6日,A01页。
12 〈曾讨论未补价出租 黄远辉:成效不明显〉,《明报》,2017年5月6日,A01页。
13 「公屋居民虚报收入及资产定罪后上诉被驳回」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201601/02/P201512310561.htm,最后更新日期2016年1月2日。
14 「房委会将审议二○一七/一八年度预算」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201701/03/P2017010300400.htm,最后更新日期2017年1月3日。
15 同9,第59至60页。
16 即268,500*3.5%/2*3,000*12=1.69亿元。
17 庞浩吉,〈智经倡按入息资产 定居屋折扣〉,《香港经济日报》,2017年5月6日,A16页。
18 同9,第14至15页。
19 同9,第57页。
20 何泺生,〈解决住房问题要「着地」〉,《明报》,2017年5月8日,P14页。