时事分析 | 公共行政及法制 | 2017-06-16 | 《信报》

善款去向受质疑 慈善团体需要「一站式」监管?



走在街头,总有机会见到不同的慈善团体卖旗筹款、呼吁市民定期捐款。各善长仁翁慷慨解囊后,当然希望善款用得其所,却未必会深究捐款去向。审计署早前发表报告,指本港公开筹款活动长期缺乏监管,有慈善团体利用政府提供的资源和优惠牟利,另有部分慈善机构财政透明度低,市民不知捐款用途。[1]

这些问题,当然令人担心,尤其在过去十年,慈善机构数目由2006年约4,435间,增至2016年约8,923间,增幅达一倍。[2]若慈善活动乱象频生,香港又无法有效监管慈善团体,那么市民即使乐善好施,亦可能有所却步。相关的监管问题,实在需要正视。

十年数目增一倍 现无统一规管

近年,慈善机构发展壮大,筹得的款项亦与日俱增,税务局获准扣税的慈善捐款,由2005/06年度的52.5亿元,增至2014/15年度的118.4亿元,十年间增幅为126%。[3]

每年善款数以百亿元,但香港没有专属法例和统一机制监管慈善团体,而是借着为监管公众地方干犯妨扰罪、赌博及贩卖而制定的法例,作附带规范。具体说,若慈善活动于公众地方举办,如卖旗日、街头义卖等,须申请许可证或牌照;其他形式的慈善筹款活动,如慈善拍卖、晚宴、网上募捐等,皆无须申请牌照。[4]

简约的规管程序,自然有助慈善机构募捐,推动慈善工作。但若缺乏有效监察,筹款安排和善款便不能用得其所,尤其当捐款的透明度偏低、善款用途不明或是用于非拟定范畴,更会有损市民行善助人的决心。

审计署报告早前披露,部分慈善机构财政透明度低,市民根本不知捐款用途。[5]过往亦不时有批评指,部分机构会聘请中介人筹款,或会被收取不合理的行政费。今年初更有传媒报道,部分慈善机构所获的捐款,有超过三成是用于行政及筹款开支。[6]

营运模式不同 设开支上限不切实际

这类资讯,难免打击市民捐款意欲。因为若筹款活动行政费用过高,或会减少直接用于服务对象的比例。 2010年,社署奖券基金咨询委员会部分成员建议,把筹款开支上限定于总收入的20%,以及对所举办活动出现亏损的机构,在指定期间内暂停审理其公开筹款许可证申请。不过当局回应称,一般慈善筹款活动的性质和运作模式不尽相同,要设定开支上限,或不切实可行。[7]

再者,有别于一般商业机构,部分慈善机构因募款能力及资源有限,唯有借助中介人或筹款公司。在商言商,向他们支出的费用作为行政成本无可厚非。但由于各个慈善机构的营运模式不同,的确难以划一开支上限。例如一间机构的主要工作是为医学研究分配资助,由于毋需聘请研究人员或医学设备,所牵涉的行政费用不会太多;而另一间慈善机构的工作,同样与医学研究有关,但却需要大量研究人员及设备,自然会产生较高的行政开支。[8]

开支与收入无黄金比例 但可增加财务透明度

因此,开支成本的高低,实取决于慈善团体的工作范畴,难以为所有慈善机构的开支成本定下「黄金比例」。在慈善传统历史悠久的英国,当地国会虽于2013年时讨论为慈善机构的行政开支设限的可行性,但至今亦难达成共识。另外,当地有机构在调查了265间慈善机构后指,从影响力、成本效益等方面来看,营运表现较佳的机构于2011年行政开支平均比例为11.5%,高于一般机构10.8%的开支比例。 [9]

若期望所捐款项全数用于受惠人士,恐怕不切实际,因为要令慈善业务持续营运,聘请具经验的管理人才、广泛的公众宣传,以及人力培训等行政开支,均必不可少。增加慈善机构的财政透明度,让社会和政府参与「睇住盘数」,或许才是提升监管质素的首要工作。

为鼓励慈善机构披露更多财务资料,社署于2004 年公布《参考指引》,就捐款人的权利、筹款活动的运作和会计、审计规定等,胪列21项最佳安排,供慈善机构自愿采用。数字显示,采用全部或部分安排的机构数目,由2006年4月的256间增至2016年9月的400 间,但以当局邀请961间慈善机构参与计算[10] ,仍不到一半,更只占全港8,923间慈善机构的4.5%。如何鼓励更多慈善机构参与,以至探索以其他方式提升监管质素,将是当局未来工作之一。

筹款方式转变 指引安排待更新

此外,慈善活动的筹款模式近年急遽转变,当面游说捐款人签署付款作定期捐款、在互联网上募捐等,渐趋流行。这类活动是否需要更受规范,同样值得讨论。就前者而言,虽然当局在今年4月更新的《参考指引》中,建议慈善机构在捐款人提出要求时,「须采取所有合理措施协助捐款人修订其常设的(例如每月)捐款指示」[11],但究竟何谓合理措施以及如何操作,有待实践验证。

至于网上筹款,由于涉及电子付款服务供应商的财务监管,并可能包括境外慈善组织进行筹款活动时涉及的治外法权,因此监管较为复杂。参考澳洲筹款公会(Fundraising Institute Australia)发出的指引,当中订明慈善机构须确保电子付款服务供应商设有独立银行帐户,以存入所有捐款,并须订有政策保护数据,包括财务资料的保安等。[12]至于香港,《参考指引》尚未对此作具体说明。

另外,在新西兰,法例规定如果筹款人透过电话或互联网呼吁他人捐款,便有责任在公众提出要求时透露慈善机构的注册号码。英格兰与威尔斯的有关法例同样规管网上筹款──慈善机构若采用网上筹款、广播或电话筹款等方法筹款,并且处理例如姓名、联络资料、入帐或扣帐资料之类的个人资料,便应对《1998年保障资料法令》(Data Protection Act 1998)有所认识并予以遵从。[13]

以上司法管辖区设相关法例,并由统一机构负责规管,执行起来尚算有法可依。本港尚未就建立慈善法达成共识,以行政手段处理,有其可取之处,例如法律改革委员会(法改会)曾建议,慈善组织将其注册号码置于网页显眼之处,或展示于募捐文件或摊位等,方便市民查阅。

「一站式」监管可行?

近年,具慈善性质的社会企业(社企)在香港发展壮大,2014年有调查指,本港六成社企是慈善团体属下的部门或项目。 [14]智经早于2013年建议当局扩大「社会企业支援小组」的功能,以一站式专责监管,推动社企持续发展,包括协助社企制定业务计划,以符合认证资格;协调各政府部门,以免支援服务重叠等。[15]

一站式监管社企的概念,能否套用在慈善机构上?现时,香港不同慈善机构所依据的法律均有不同,监管形式颇有出入。例如根据《公司条例》成立的慈善机构须拟备经审计的帐目,以遵从条例规定;既非法定亦非接受资助的慈善机构,则可按本身的规则和规例独立运作。[16]另外,就受规管的慈善机构而言,法改会在2013年发表的报告书中指,不同的发牌部门(例如处理许可证/牌照的社署和食环署,以及审批暂时占用未批租土地以设置柜台或摊位的地政总署),对于如何处理申请似乎欠缺协调,结果令个别机构有时须就同一慈善筹款活动,向不同部门申请。[17]

法改会提出订立《慈善法》,建议政府成立慈善事务委员会,简化现有各种筹款活动的许可证和发牌制度,并要求慈善团体遵守监管准则,不过遭到反对,理由包括忧虑慈善事务委员会权力过大,缺乏制衡,而且日后委员会的行政开支或会转嫁慈善机构,加重机构的财政负担。[18]

「一站式」规管慈善机构,固然有其难度。政府当局便指,本港与慈善机构和筹款活动相关的法例、发牌、拨地等工作,涉及最少九个决策局和多个执行部门,要整合这些法例和权力再交由某一个部门管理和执行,将牵涉大量政策协调、资源甚至架构重组等整合工作。[19]另有部分宗教界人士担心,注册制度涉及审查宗教团体的慈善工作,或会干预宗教教义和活动。[20]

但法改会的建议,未尝不可行,海外多个司法管辖区,如英格兰与威尔斯、苏格兰及新加坡,均设有中央规管机构,负责备存慈善组织注册纪录册、监察慈善组织、以及在出现行为失当或管理不善的情况下,保障有关慈善组织的资金和财产等。[21]

集中规管无疑不能一蹴而就,亦未必是解决现时筹款活动种种弊病的万能药,但如何确保善心人士的慷慨捐助用得其所,终究需要正视。若因困难而却步,受苦的,到头来还是陷于亟待援手的一群。

1 《监察慈善筹款活动》,香港审计署,2017年4月3日。
2 同1,第12页。
3 同2。
4 同1,第77页。
5 同1,第vi、30页。
6 「亿元捐款有3,500万筹款费?揭慈善机构花钱无王管」。取自苹果日报网站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20170102/56118327,最后更新日期2017年1月2日。
7 同1,第29页。
8 “Charities and administration costs,” Australian Charities and Not-for-profits Commission, http://www.acnc.gov.au/ACNC/FAQs/FAQ_Charities_and_administration_costs.aspx#AretherelimitstowhatacharityCEOcanearn? , accessed May 18, 2017.
9 “Good charities spend more on admin but it is not money wasted,” the guardian, 2 May, 2013, https://www.theguardian.com/voluntary-sector-network/2013/may/02/good-charities-admin-costs-research.
10 同1,第10页。
11 《慈善筹款活动 最佳安排参考指引》,社会福利署,2017年4月,第13页。
12 同1,第14页。
13 《香港法律改革委员会报告书 慈善组织》,香港法律改革委员会,2013年12月,第145页。
14 《社会企业现况研究报告》,香港中文大学创业研究中心、社联–汇丰社会企业商务中心,2014年4月,第vi页。
15 “Social Enterprises in Hong Kong,” Bauhinia Foundation Research Centre, October 2013, p. 62.
16 同13,第20页。
17 同13,第167页。
18 「民政事务局局长在立法会政府账目委员会公开聆讯开场发言(只有中文)」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201705/06/P2017050600298.htm,最后更新日期2017年5月6日。
19 同18。
20 同18。
21 同13。