时事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-06-28 | 《经济日报》

善用工厦土地 挑战如何回避?



上世纪六十至八十年代乃香港制造业黄金时期[1],工业大厦提供地方让厂商一展抱负,让工人赚得温饱。时移势易,今天工厦不再限于工业发展,还孕育了各式各样的经济活动。但多功能集于一身,也为工厦埋下安全隐患。部分用途,例如音乐展演场地[2]、工厦食堂[3]、乒乓球室[4]、拳馆、野战场等[5],过去一年更因为不容于现行法例而相继被当局关注,甚至成为取缔对象。这不禁令人疑问,在确保安全之余,工厦是否无法容纳更多不同用途?

超过四分之一商业机构落户工厦

虽然工业式微,但工厦对香港经济的贡献仍然举足轻重,为大量商业机构提供安身之所,当中不乏中小企。参考中央政策组资助香港中文大学地理与资源管理学系客座教授梁焯辉等学者所作的研究,推算在2014年第4季,全港的商业机构中,有27.2%(即21,126间)在工厦运作。[6]它们分布在1,894座工厦,绝大部分是中小企[7],逾七成只有1至4名员工。[8]以行业划分,这些栖身工厦的商业机构,有54.3%从事进出口贸易批发,5.9%属制造业,3.7%从事运输、储存和物流,属文化及创意产业的则有3.5%。[9]

工厦用途百花齐放,惟部分业务未必合符工厦法规。由城市规划委员会(城规会)制订的法定图则,会订明个别地段的经常准许用途,以及有哪些用途须申请许可;此外,政府与工厦业主会订下土地契约(地契),条款包括土地用途。[10]举例说,当地契订明「工业」或「工业及╱或仓库」用途,却被用作艺术及文化用途,则一般属违反地契。这情况下,业权人应向当局申请短期豁免书,或修改地契条款,以寻求批准作相关用途,而若申请获批,申请人须缴付豁免限制费用或补地价费用,以及行政费等。[11]

违反地契普遍 惹安全隐患

不过现实中,业权人作出上述申请的情况似乎不太普遍。根据规划署的《2009年全港工业用地分区研究报告》,只有39%在「商贸」地带及65%在「工业」地带的工厦楼面,是用于工业及相关用途,唯在2009年3月时,当局所管理的短期豁免书涵盖的室内楼面面积,仅较所有工业厂房总面积的1%为多,发展局认为这反映违规使用的情况十分普遍。[12]

未知与牛头角迷你仓大火引起的安全隐忧是否有关,过去一年当局似乎加紧打击工厦违契使用。在2016年当局采取的执行契约条款行动,包括发出警告信、将警告信在土地注册处注册、把物业转归政府等,有558宗个案,相比2015年(172宗)增加逾2倍。[13]

利用工厦作违反地契的用途,存在不少风险,例如现时许多旧式的工厦并无自动洒水系统[14],万一失火,火势容易波及其他单位。一些会吸引大量「街外人」的业务,例如音乐展演场地、招待街客的食堂,更是高危。[15]为此,消防处对于工厂食堂订下消防安全标准,包括牌照持有人应劝阻非经常使用相关工厦的人士使用工厂食堂,并要限制需要他人照顾的长者、儿童、伤残人士等使用工厂食堂。[16]

多数工厦业权分散 改变用途难

安全隐患,不可能置之不顾,但工厦内现存的大量商业机构,当中为数不小属中小企,若当局严厉执行契约条款,经济活动势将遭受沉重打击。要两全其美,将危险与较为安全的活动区隔在不同工厦,是一个可行选择。

政府过去推动工厦活动多元化,多少有这种效果。以在2010年推出、去年完结的活化工厦计划为例,工厦业权人可以向当局申请改变工厦用途,并免缴豁免费用,条件之一,是在豁免期内大厦不得回复作工业用途。[17]这个计划能够处理工厦土地用途违契以及消防安全问题,不过也同时凸显了活化工厦的限制,其结果亦未必理想。

其中一个限制,是工厦往往不只一名业主,要业主之间就改变用途取得共识,并不容易。参考规划署的2014年全港工业用地分区研究,多于一名业主的工厦,占总数三分之二。[18]换句话说,要活化这些工厦,先得摆平一众意见纷纭的业主。

预留部分空间「收归国有」 助抵租金压力?

此外,工厦成功改变用途,租金可能上升,削弱了工厦空间一个重要的优势。参考梁焯辉等学者的研究,工厦活化牵涉安装新电梯、中央空调、伤残人士设施以及改良设施,费用以每平方米估算可高达八千至两万元[19] ,这笔安装费可能会转嫁给未来租户。

若想将危险与较安全的用途区隔,释放工厦土地价值及保障消防安全,同时为承租能力较弱的行业留一线生存空间,其中一个方向,是划出部分空间,由政府以较低租金供特定行业使用。事实上,香港亦有发展商在活化一幢位于黄竹坑的工厦后[20],将其中一层以低于市值的租金租予香港艺术发展局,该局则再以优惠租金,提供17个视觉及媒体艺术工作室[21],新进艺术家则可再获减免一半租金。[22]

上述梁焯辉等学者的研究,也建议修订活化工厦计划,要求获批的申请人要将部分空间免费提供予政府使用,而政府则将空间以市价或以补助价格,租予艺术工作者或初创企业;让研究又建议政府长期租用一幢工厦,由政府翻新,交由香港艺术发展局或其他人士组织分配和管理,以市价或补助价格租予艺术工作者。[23]

单就艺术用途而言,现时香港政府一些分配土地资源的方式,概念上与上述建议不谋而合。政府在前香港仔消防局的卖地条款中,便加入兴建艺术空间和艺术设施的要求,未来发展商要负责设计、建造和装修,政府会向发展商发还预设财政上限之内的设计及建造开支。[24]

上述做法无疑能为特定行业提供租金相宜的空间,然而,当土地资源的分配准则由市场变成由政府和半官方机构决定,争议仍然存在。同样以黄竹坑工厦项目为例,有人认为南港岛一带以艺廊为主,不明白为何发展工作室[25];另外香港艺术发展局乃政府资助机构,有艺术家质疑政府有加强控制之嫌,反问为何不交由艺术团体自己营运。[26]任何改变空间用途的政策,少不免会触动不同行业,甚至是同行之间的利益。但说到底,香港土地资源极其有限,善用不同的空间促进各种活动的发展,始终有其必要。

1 Leung Cheuk Fai Jimmy, Tang Siu Sing Kenneth and Bai Xianlu, "Industrial Land Use Changes in Response to Economic Restructuring in Hong Kong," Central Policy Unit, November 2015, p. 39.
2 〈Hidden Agenda屡被指违工厦用途〉,《东方日报》,2017年5月9日,A02页。
3 「主动调查报告:政府对工厂食堂的规管」,申诉专员公署,2017年5月11日,第2、6页。
4 梁佩珊,〈欠场地逼驻工厦 乒乓球室遭迫迁〉,《苹果日报》,2017年6月7日,A03页。
5 谭静雯,〈夺命火后揭经营补习社拳馆 政府锁定6违契工厦 14日不改可收楼〉,《苹果日报》,2016年7月16日,A08页。
6 同1,第34、35页。
7 在香港,中小企业是指聘用少于100名员工的制造业公司和聘用少于50名员工的非制造业公司。数据源:「香港的中小企业」。取自工业贸易署中小企业支持与咨询中心网站:https://www.success.tid.gov.hk/tc_chi/aboutus/sme/service_detail_6863.html,最后更新日期2016年9月30日。
8 同1,第35页。
9 同1,第116页。
10 「立法会六题:『工业用途』的定义」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201611/30/P2016113000618.htm,最后更新日期2016年11月30日。
11 「财务委员会审核二零一七至一八年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕DEVB(PL)205」。取自立法会网站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查询日期2017年5月17日,第406、407页。
12 「背景:工厦内的违规使用」。取自发展局网页:http://www.devb.gov.hk/industrialbuildings/chi/background/non_compliant_uses_in_industrial_buildings/index.html,最后更新日期2017年5月17日。
13 「财务委员会审核二零一七至一八年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕DEVB(PL)367」。取自立法会网站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/fc/fc/w_q/devb-pl-c.pdf,查询日期2017年5月17日,第744页。
14 「立法会十七题:旧式工厦、商业大厦和住宅楼宇的消防安全」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201607/13/P2016071301793.htm,最后更新日期2016年7月13日。
15 「立法会三题:使用工业大厦单位作艺术、文化、康乐及体育用途」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201611/09/P2016110900496.htm,最后更新日期2016年11月9日。
16 「火警危险度低的工厂食堂的消防安全标准(说明文件)」,消防处,2010年6月,第1、7页;「1. 火警危险度高的工厂食堂 2. 火警风险高的烧烤/火锅菜馆 3. 火警风险高的普通食肆的消防安全标准(说明文件)」,消防处,2010年6月,第1、9、10页。
17 「常见问题:改装整幢工厦」。取自发展局网页:https://www.devb.gov.hk/industrialbuildings/chi/frequently_asked_questions/wholesale_conversion/index.html,查询日期2017年5月18日。
18 "Planning Studies > Studies Completed," Planning Department, http://www.pland.gov.hk/pland_en/p_study/comp_s, last modified April 25, 2017; "Report on 2014 Area Assessments of Industrial Land In The Territory - Chapter 6: Overall Findings and Key Observations," Planning Department, http://www.pland.gov.hk/pland_en/p_study/comp_s/industrial_report_2014/chapter/ch_6.pdf, accessed June 16, 2017, p. 6-2.
19 同1,第32、49页。
20 〈协成行凭创协坊获殊荣〉,《香港商报》,2016年6月27日,A16页。
21 「『ADC艺术空间』–焕然一新的艺术平台」。取自香港艺术发展局网站:http://www.hkadc.org.hk/?p=17907&lang=tc,最后更新日期2017年3月13日。
22 「财务委员会审核二零一七至一八年度开支预算管制人员的答复 (答复编号﹕HAB085」。取自立法会网站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/fc/fc/w_q/hab-c.pdf,查询日期2017年5月17日,第346页。
23 同1,第89、90、101页。
24 「财务委员会工务小组委员会讨论文件:总目703— 建筑物 康乐、文化及市政设施 - 文化设施 71RE- 在前香港仔消防局用地兴建艺术空间 及香港艺术发展局永久办事处」,立法会财务委员会工务小组委员会,立法会PWSC(2015 -16) 54号文件,2016年1月,第1、2、4页;「二零一七年施政报告民政事务局的政策措施」,立法会民政事务委员会,立法会CB(2)649/16-17(03)号文件,2017年1月,第10页。
25 「ADC艺术空间 质疑与回应Q&A」。取自立场新闻网站:https://www.thestandnews.com/art/adc-艺术空间-挑战与回应说/,最后更新日期2015年1月22日。
26 「工厦艺术 先破坏后建设」。取自立场新闻网站:https://thestandnews.com/culture/工厦艺术-先破坏后建设/,最后更新日期2014年12月30日。