时事分析 | 公共行政及法制 | 2017-07-01 | 《信报》

法律支援被滥用 还是不够用?



有「长洲覆核王」之称的市民郭卓坚,近日收到法律援助署(法援署)通知,指其滥用法援服务,未来三年将不再处理其有关司法覆核的法援申请。过去十年,郭卓坚先後数十次申请法援以提出司法覆核,但大多遭法援署拒绝,包括占中封路、特首梁振英宣誓、铅水事件等。[1]三年「禁制令」发出後,郭质疑法援署的做法形同「迫害」[2];不过也有意见认为,其提出的官司大多「欠缺理据,往往败诉,浪费巨额公帑」。[3]

「长洲覆核王」多次申请法援或许是特例,日常生活中,市民也不时会遇到大大小小与法律相关的困扰───屋苑楼上漏水造成的损失索偿、劳资纠纷、离婚及争夺抚养权等。遇上这些问题,经济无忧的话可以寻求律师帮助,但对於经济状况一般的市民,唯有寻求政府及各团体提供的法律支援。

一方面,有人被指滥用法援服务,政府的相关开支近年亦不断增加;另一方面,最近有调查称,本港虽然有十几种法律谘询或援助服务,但对於基层市民来说并不足够。[4]两种看似矛盾的现象令人疑惑,现时的法援究竟是服务太周到,还是太不足够?

每年两万多宗法援申请 婚姻诉讼最常见

法律的存在,一定程度上保障了人们提出诉讼或进行抗辩的权利,法援制度的设立,正是确保市民不会因为缺乏财力而无法行使这些权利。就政府提供的服务而言,市民只要理据充分及通过经济审查,便可向法律援助署(法援署)申请法律援助。法援署会为合资格市民,在民事或刑事诉讼中提供代表律师服务。[5]

2015年,法援署接获18,795宗法律援助申请,并批出9,579张法律援助證书。在整体申请中,八成属民事案件,当中又以婚姻诉讼及人身伤害申索最为常见,分别占2015年整体个案总数的43%和36%。[6]

对比十年前法援署接获的21,126宗申请,2015年的申请数字却少逾一成,这是否意味著市民对法律援助的需求逐渐减少? 其实未必。原因之一,是市民寻求法律援助的途径逐渐增多,例如2010年正式推出的港大校园免费法律谘询计划(港大校园计划),由法律系学生与具执业资格律师共同参与。欧华律师所(DLA Piper)及非政府组织PILnet早前联合发表的调查报告(PILnet调查)指,该计划原本目标每年处理48宗案件,但实际却多达128宗。[7]

此外,香港律师会[8]、由政府资助的独立机构当值律师服务等,亦提供免费法律谘询。不少区议员或立法会议员办事处提供的法律谘询,也往往门庭若市。再计及非政府机构提供的转介服务,本港法律需求可能远超预期。PILnet调查便指,本港有10间非政府机构去年共处理约8,000个法援转介个案[9];由当值律师服务提供的「免费法律谘询计划」,同年则为6,763人提供了谘询服务。[10]

支援只得「一半半」?

法律支援服务选择多,却并非人人满意。其中,法援署会安排律师代表当事人出庭,但不会提供初期法律谘询服务,市民若是碰到「芝麻绿豆」的争拗,可向其他机构谘询,但政府资助的「免费法律谘询计划」,须轮候8星期,才获一次20至30分钟的法律意见,事後又不设跟进,受助人往往须求助另一义务律师。[11]

议员或其助理虽然也能提供一定支援,但他们大多并非律师,一般只能给予初步意见,当遇到複杂案件,仍须转介律师跟进。[12]港大校园计划中部分个案可获相对全面的法律服务,却受资源所限,只能集中处理小量案件。[13]

换言之,多项法援服务中,鲜有计划完全覆盖由提供法律意见、跟进到代表当事人出庭的整个过程。[14]尤其是较严重个案,当值律师服务下的「当值律师计划」为合资格被告人提供律师出庭辩护[15],但PILnet调查发现,刑事案中,被告直到上庭前才首次接触律师,并只有15分钟讨论案情,意见有限。[16]

社福机构求助多 但受资源及条例限制

另外,虽然部分社福机构会为求助人转介法律服务,但由於义务律师不多,一般只能为主动要求法律服务的求助人作出转介。[17]

若社会缺乏相关支援,一般市民想透过法律保障权利,恐怕会遇到不少困难。协助性暴力受害人的民间机构风雨兰称,近年有强姦案受害人因不熟悉法律权利,录口供时被问到大量她认为与案无关的内容,例如性经验,却照实回答,及後产生情绪困扰,一度计划在上庭时如资料公开便自杀。[18]

事实上,按现行法例规定,律师行须为该行律师缴交保险基金(即「专业弥偿赔偿保险」)才可执业[19],因此,即使社福机构有意自行寻找义务律师,亦须要有律师行的支持及名义接手个案,才符合有关赔偿保险规定。[20]

开支上升 公帑运用惹争议

基层弱势若能享有免费以至全面的法援服务,固然理想,但由於涉及庞大资源,如何公平有效分配各种支援服务,同样需要关注。以法援署为例,虽然在过去10年接获的个案减少,但法律援助服务总开支,却由2005年6.08亿元增至2015年的8.56亿元,即每宗申请个案涉及的平均开支,由2.88万元升至4.55万元,增幅近六成。[21]

尤其是近年,司法覆核个案增加,涉及的法援支出不少。官方数字显示,涉及司法覆核个案的法律费用支出,由2012/13年度的2,190万元反覆上升至2016/17年度的3,630万元。其占法援费用总额的比例,亦由4.27%升至5.02%。[22]

市民可透过司法覆核,挑战一些可能滥用公权力的施政,但以前文提及的「长洲覆核王」个案为例,法援署在解释不再接纳其申请时称,在2014年7月至今年4月,郭卓坚先後21次申请法援未果,当中17次是遭拒绝,另外4次是其撤回申请[23],根据有关规例,属滥用程序,因此作出有关决定。另有意见认为,司法覆核许可的申请费用(1,045元)偏低,加上有关法援申请的审批率偏高,变相鼓励部分市民多番滥用司法覆核制度。[24]

终审法院前常任法官列显伦2015年时曾以东涌居民就港珠澳大桥香港段的环评报告,以及前学联常委梁丽帼提出的司法覆核申请为例,批评司法覆核程序遭滥用。[25]这番言论惹来终审法院首任首席法官李国能[26]及其他法官的反驳[27],亦凸显出社会对於这一现象的关注。

事实上,与向法援署申请一般援助程序相同,市民在提出司法覆核的法援申请时,需提供文件以评估申请理据是否合理,再由法援署决定是否获批。[28]而在2007年Chan Po Fun Peter v Cheung CW Winnie & Anor一案中,终审法院将批出司法覆核申请许可的门槛,由案件「具有潜在可争辩性」提高至「合理的可争辩性」,即法庭必须认为申请有实质胜诉的机会,才会批准。[29]

因此现行机制理应能避免有人滥用法援服务,但亦须留意的是,即使申请遭到拒绝,政府处理申请的行政成本仍然在所难免,虽然未必会令法援开支大增,却始终不能忽视。

社区为本减不必要诉讼 普及法律知识助人自助

司法覆核与为基层市民提供的其他法援服务,涉及的公帑开支及对基层的法律保障,两者如何平衡,相信会是永恒争辩。如前文所述,若想提升政府或民间的法律援助服务,或可考虑增设社区法律中心,以加强早期支援,增加求助人透过诉讼以外的途径解决问题的机会,避免不必要的诉讼;增设社区法律中心也有助增加跟进服务,让更多求助人获得全面的法律支援服务。

法律援助服务局曾在2008年发表的《法援在香港》报告中指,观乎海外地区,采用社区为本的解决方法的地区越来越多,即由法律辅助人员或非专业的代讼人,以较低成本提供谘询和协助。[30]

现时,政府正致力推广相对省时和具经济效益的调解服务[31];法律专业团体亦可推动义务律师服务,并与社福机构合作,鼓励个别律师积极参与义务工作。当然,市民知悉并懂得使用法律权利,同样重要。在知识普及方面,公众可透过不同渠道获知法律资料,例如由政府资助,香港大学建立的双语法律资讯互联网站「社区法网」。[32]争拗造成的不愉快或许难免,但应对办法不只一个。法庭内外,应该也有寻求公道的空间。

1「长洲覆核王信有公义 十年来入禀廿次 挑战铅水事件、梁振英宣誓」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/article/53855,最後更新日期2016年11月13日。
2 「郭卓坚:法援署打算未来3年不受理法援申请」。取自香港电台网站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1334952-20170608.htm?share=facebook,最後更新日期2017年6月8日。
3 徐庶,〈「长洲覆核王」涉欺诈公帑法理难容〉,《文汇报》,2017年6月12日,A14页。
4 “This Way – Finding Community Legal Assistance in Hong Kong,” PILnet and DLA Piper. May 30, 2017.
5 「怎样申请寻求法律服务」。取自法律援助书网站:http://www.lad.gov.hk/chi/documents/ppr/publication/c_services.pdf,查询日期2017年6月8日。
6 「第二章 法律援助服务」,取自2015法律援助署年报网站:http://www.lad.gov.hk/documents/annual_rpt_2015/cht/aid.html,查询日期2017年6月14日;「法律援助」,ISSH14/16-17,立法会秘书处 资料研究组,2016年12月15日。
7 同4,第35至36页。
8 香港律师会在网站列出愿意提供免费法律谘询服务的律师事务所,为市民在多个法律範畴内提供不多於45分钟的免费初步法律谘询服务。
9 同4,第24页。
10 「2016年报 - 免费法律谘询计划」。取自当值律师服务网站:http://www.dutylawyer.org.hk/ch/annual_16/advice.asp,查询日期2017年6月8日。
11 「免费法律谘询计划」。取自当值律师服务网站:http://www.dutylawyer.org.hk/ch/free/free.asp,查询日期2017年6月14日。
12 「议员办事处:法律的『门市』?」。取自852邮报网站:http://www.post852.com/162824/,最後更新日期2016年6月23日。
13 「港大校园免费法律谘询计划」。取自香港大学法律学院网站:https://www.law.hku.hk/download/FLAS%20Poster.pdf,查询日期2017年6月8日。
14 同4。
15 「当值律师计划」。取自当值律师服务网站:http://www.dutylawyer.org.hk/ch/duty/duty.asp,查询日期2017年6月14日。
16 同4,第8页。
17 〈录口供无法律支援强姦案事主二次受伤〉,《明报》,2017年5月31日,A03页。
18 同17。
19 “Chapter 19 - Solicitors (Professional Indemnity) Rules,” The Law Society of Hong Kong, http://www.hklawsoc.org.hk/pub_e/professionalguide/volume2/default.asp?cap=19#20, accessed June 14, 2017.
20 同4,第33页。
21 「法律援助」,ISSH14/16-17,立法会秘书处 资料研究组,2016年12月15日。
22 「立法会二十二题:检讨法律援助及司法覆核许可申请门槛」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201705/10/P2017051000577.htm,最後更新日期2017年5月10日。
23 〈伸张公义 非靠滥用法援〉,《信报》,2017年6月11日,A04页;「郭卓坚:法援署打算未来3年不受理法援申请」。取自香港电台网站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1334952-20170608.htm?share=facebook,最後更新日期2017年6月8日。
24 同22。
25 黄文萱,〈列显伦点名梁丽帼 滥用司法覆核 2047後港制度 籲尽快讨论〉,《星岛日报》,2015年12月3日,A12页。
26 「李国能:司法覆核」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20151214/s00012/1450029347474,最後更新日期2015年12月14日。
27 〈驳烈显伦称未被滥用李国能:司法覆核是良治基础〉,《明报》,2015年12月14日,A02页。
28 「常见问题」。取自法律援助署网站:http://www.lad.gov.hk/chi/las/faq.html,最後更新日期2017年6月1日。
29 同22。
30 「第十章:法律援助的原则及未来的挑战」,《法援在香港》,法律援助服务局,查询日期2017年6月14日。
31 「律政司致力推广「调解为先」(附图)」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201706/13/P2017061301160.htm,最後更新日期2017年6月13日。
32 「关於社区法网」。取自社区法网网站:http://www.clic.org.hk/tc/aboutus.shtml,查询日期2017年6月14日。