时事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-07-07 | 《经济日报》

善用闲置土地的挑战──以空置校舍为例



政府建议研究在郊野公园边陲建屋,引起社会极大迴响。要增加土地供应一向不易,近年社会亦更多讨论如何将閒置土地,例如因经济发展转变成为历史遗物的工厂大厦、棕地、空置校舍,改作房屋及其他发展。

被视为閒置,争议本应小於开发郊野公园、填海等触及天然资源的发展方式,但现实中,从确定选址、决定用途到落实发展,重新规划閒置土地的过程複杂且漫长,同样不简单。以棕地为例,其分佈零散、土地业权不清的特性,便为发展加添多重阻力。[1]或许有人认为棕地发展只是特例,但其实许多不同类型的閒置土地,要改作其他用途,都不是想像般容易。空置校舍的「回收再用」,便是一个典型例子。

如今大量空置校舍的出现,可追溯至十多年前。教育局早年预计小学适龄学童人数将会由2002年的49.3万人,大幅减少至2010年的41.1万人,於是推出政策,将未能符合小一收生的最低人数(如2003/04至2007/08学年为23人[2])的学校,列入停办或「杀校」的考虑之列。[3]

其後,适龄学童人数的确持续减少,小学学生人数由2003/04学年的45.3万人减至2014/15学年的30.9万人;中学学生人数亦由45.5万人下跌22%至35.7万人,学校需求大减,亦导致大量校舍空置。[4]

空置期可长逾十年

一般而言,学校停办後,若教育局认为空置校舍用地毋须保留作办学或其他教育用途,便会将校舍交回政府作其他用途。审计署於2015年发表报告指出,本港当时有234间空置校舍,八成为小学,其馀主要为中学。在这逾200间空置校舍中,多达105间(45%)未有使用,包括73间教育局认为不适合作教育用途,交予地政总署作其他用途的空置校舍。这些校舍大多位於新界,平均丢空约12年。[5]

及至今年5月,规划署指,会视乎空置校舍用地与同区土地用途的兼容性,以及地区的需求,改变有关用地作其他长远用途[6],并公布本港183间空置校舍的长远用途建议。其中127幅作为「政府、机构或社区(GIC)」用途,占约69%;18幅拟作住宅用途,占总数约一成[7];另有16幅作「乡村式发展」或乡郊用途,包括兴建丁屋等。[8]

需求预测或有误差 确定「真‧閒置」需时

预计适龄学生人数下跌,减少校舍顺理成章。但有时突如其来的外在因素,却可能打乱政府的部署。几年前出现的「双非潮」令北区多间学校出现学额不足,以至2012年政府突然落闸,实施「零双非」政策,便是意料之外的改变。可见在确定有关用地是否属於「真‧閒置」,其实存在不少困难。

因此在规划署公布清单後,也有立法会议员担忧,若将来学童人数回升,校舍或供不应求。[9]据教育局数字,至今年4月,全港公营小学及中学分别有4,689[10]、42,254[11]个空缺学额,暂未至於供不应求。但香港教育工作者联会去年发表的调查指,适龄中一学生人口将於2016/17学年後逐年回升,至2020/21学年预计升至64,100人。[12]

由此可见,即使政府预计某种土地用途的需求下跌,却未必会马上将土地释出。因为假若当初计算错误,或是後来出现意想不到的转变,政府便没有资源应对。而保留部分空置校舍,以应付意料之外的改变和未来的教育需求,亦有其必要。

若涉私人业权 不能随便改变用途

待政府确定土地「真‧閒置」,可作其他发展,但能否成事,还得视乎其他持份者的意愿。尤其是部分土地业权不清,或是位於私人土地,要釐清业权所属,或与土地拥有人协商收地,均为开发閒置土地增添难度。[13]

事实上,现时不少空置校舍皆位於私人土地,虽然按现行机制,位於政府土地的学校若停办,校舍须交回政府;而位於私人土地的学校,若土地契约载有用途被终止的条款,当局则有权重收该土地[14],但现实却困难重重。

据审计署统计,2015年实质管有权未交予政府的空置校舍,有71 间,其中62 间位处私人土地,当中最少有34 间的土地契约载有用途被终止或缩减条款,即一旦用地不再作准许的用途,政府其实有权收回有关用地。[15]但审计署指,教育局通常视办学团体为推行各项教育政策及措施的夥伴,因此甚少就采取跟进行动谘询地政总署,以至收回土地;而教育局亦一直倚赖办学团体自愿归还位於私人土地的空置校舍。[16]

大路易开  小路难通

土地业权分散,不但会增加改变用途的难度,还可能令用途改变後的土地难以使用。据报道,曾有教会组织获批被杀校的元朗培德学校作青年生命教育中心,到场时有村民指不会让路进入,结果唯有放弃承租。由於政府只负责批地,未必有路权,团体要自行跟村民洽商。[17]

另据审计署及传媒有关报道,天主教香港教区辖下的前香港仔圣伯多禄中学,曾将部分空置校舍归还政府,但若由「大路」香港仔大道进入该校,需先经过圣伯多禄堂及前圣伯多禄小学校舍,但教区不允「外人」取用此道,因此有通路及公用设施接驳问题。教区其後澄清指,归还部分可从贝璐道直达,贝璐道往东200米,即为圣伯多禄中学新址,连接香港仔水塘道及渔光道[18],但据审计报告,另一途径贝璐道难作交通接驳。[19]

决定了发展 还要决定由谁发展

由上可见,由规划、收地到落实发展经历漫长过程,而下一个问题是,如何确保有限的土地资源交予适合对象发展? 参考地政总署就部分空置校舍作短租用途的申请机制,是按「先到先受理」的原则,由非政府组织申请作GIC用途。一旦申请缺乏政策支持或由於其他因素,而不能进一步处理并须予拒绝,则相关的空置校舍便会重新纳入清单,以供申请。[20]

不过先到先得机制能否确保閒置土地交予适合对象开发,让土地资源发挥最大效用,恐怕会有争论。另有意见称,过往团体申请使用空置校舍时手续繁複,透明度较低。[21]例如据报道,2015年时,曾有爱护动物团体申请元朗一间空置校舍作办公室及狗场,一直未获回覆,到今年向地政总署查询才获知需向城市规划委员会(城规会)申请,亦要自行向相关政策局寻求支持。[22]翻查有关申请指引,当中列明「如适用」,申请者须提供由城规会就拟议用途发出的有关规划许可[23],但何谓「如适用」,参考以上例子,申请者或须主动查询。

日久失修 翻新成本谁负担?

撇除以上顾虑,若申请人获批有关土地作指定用途,亦未必能够立即发展。因为如因土地上的建築物日久失修,改作其他用途前,须先进行大规模翻新工程。参考审计报告,2015年时地政总署辖下未被分配用途的71间空置校舍中,有21间可供申请作短期绿化及社区用途,但部分却位置偏远交通不便,或建築物残旧不堪。[24]这些校舍交由团体营运时,其业务性质能否吸引人流或满足地区需求,以及翻新成本由谁承担,均有待釐清。

空置校舍、工厦或棕地等閒置土地,若可畅顺地转作其他用途,当然可以避免浪费资源,纾缓土地供应紧绌;相对开发郊野公园、填海等新土地,阻力亦较小。然而在「唔好急,最紧要快」的同时,始终要明白困难所在,避免抱有过份乐观的期望。

1 「『棕地』发展:试住先?」。取自智经研究中心网站:http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/331,最後更新日期2015年5月22日。
2 22003/04 至2007/08学年的收生最低人数为23人,2008/09学年为21人,由2009/10学年起则为16人。
3 《使用和处理空置校舍》,审计署,2015年10月27日,第5页。
4 同3,第2、4页。
5 同3,第iv、4、5、9页。
6 〈空置校舍地用途按地区需求〉,《信报》,2017年5月19日,A13页。
7 註:坪洲志仁公立学校北面作住宅用途,南面作「政府、机构或社区」用途,计算时分别计入127幅GIC用地及18幅住宅用地之内。
8 「经中央调配机制检讨的空置校舍用地」。取自规划署网站: http://www.pland.gov.hk/pland_tc/access/pec/vspr.html,最後更新日期2017年4月。
9 〈规划署倡15%空置校舍建住宅丁屋〉,《苹果日报》,2017年5月18日,A02页。
10 「二零一七年四月底公营小学学额空缺情况」。取自教育局网站:http://www.edb.gov.hk/attachment/en/student-parents/sch-info/sch-vacancy-situation/primary-sch/Primary_C.pdf,查询日期2017年6月1日。
11 「二零一七年四月底公营中学学额空缺情况」。取自教育局网站:http://www.edb.gov.hk/attachment/en/student-parents/sch-info/sch-vacancy-situation/secondary-sch/Secondary_C.pdf,查询日期2017年6月1日。
12 「稳定教师团队 专心发展教育 教联会要求冻结未来两年中一班级数目」,香港教育工作者联会,2016年6月2日。
13 同1。
14 同3,第v页。
15 同14。
16 同3,第40页。
17 〈政府过剩物业任拣 承租小心损手〉,《信报》,2017年3月29日,A11页。
18 「香港仔圣伯多禄中学校舍归还予政府事宜(2015-11-19)」。取自天主教香港教区网站:http://catholic.org.hk/v2/b5/pressrelease/y2015_1119.html,最後更新日期2015年11月19日。
19 《使用和处理空置校舍》,审计署,2015年10月27日,第47页;〈审计报告4问题校舍仅一有长远用途〉,《明报》,2017年5月18日,A04页。
20 「向地政总署申请作短期用途的前校舍清单上载网页」。取自新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201703/28/P2017032800354.htm,最後更新日期2017年3月28日。
21 「【时事全方位】改变空置校舍用途(一)」。取自Now新闻网站:http://news.now.com/home/local/player?newsId=221992,最後更新日期2017年5月22日。
22 同17。
23 「以短期形式使用空置的政府土地作社区、团体或非牟利用途申请指引」,地政总署,查询日期2017年6月23日。
24 同3,第25页。