时事分析 | 社会流动及福祉 | 2017-07-17 | 《星岛日报》

扶助基层儿童 成效如何评估?



香港的未成年人士中,有23.5万被政府界定为贫穷人口。[1]为协助他们脱贫,政府除了提供各项现金津贴[2],也推出了一些放眼儿童未来的措施。政府在2008年成立的儿童发展基金(儿童基金),正是属於後者。[3]与现金津贴不同,这些措施不可能即时见效,而是要长期观察,才能看见成果。但如此说来,这类计划的成效岂不是难以评估?

目标:建立无形品质 学习规划将来

儿童基金的成立目的,是鼓励基层儿童规划未来,以及培养他们建立资产的习惯。所谓「资产」除了指金钱,还包括正面态度、抗逆能力、社交网络等。[4]计划共分三个部分,包括订定目标、储蓄计划和师友配对,即是一,帮助参与计划的基层儿童订定短期和长期目标,透过财政支援和个人网络达成目标;二,建立一个有配对捐款及奖励目标的储蓄计划,以此帮助儿童建立良好的储蓄习惯,从而脱离贫穷;三,透过师友配对,让儿童可以与家庭以外的成年人建立关係,扩展个人社区网络,并得到师友协助订立目标,为实践未来计划作準备。[5]

自设立以来,儿童基金共获政府拨款六亿元,逾13,500名儿童参与计划。[6]最值得关注的,当然是计划成效,即这些儿童在接受计划後有否改变。近月发表的一项研究报告指,参与者的问题行为,例如过度活跃、情绪困扰和朋辈问题,都少於没有参加计划的儿童。他们对学习更有兴趣、学业期望较高、社交能力较佳、对未来更有希望、达成目标的能力和方法更佳,并且较多人有储蓄习惯。[7]

若只吸纳上进勤奋者 难印證计划成效

如此看来,儿童基金似乎是相当成功的。但如上文所言,像儿童基金这类涉及长远成效的计划,评估时有一定难度。例如在是次研究中,儘管有参加和没参加计划的儿童在性别、年龄和经济活动状况等背景,均没有显著差异[8],看似在同一位置「起跑」,惟他们本来的学习动力和规划将来的能力,未必因此而同样接近,甚至可能因为计划的「筛选机制」而出现明显差距,令到成功进入计划的儿童「赢在起跑线」。换言之,如果参加者在计划前已经较其他人懂得为未来打算,他们後来的良好表现,便不易證实为计划的功劳。情况就如资优生进入名校後在公开试取得佳绩,也难以完全归功於学校的优良教育。

那麽儿童基金的「筛选机制」,是否会导致以上情况,答案是有可能的。首先,计划是自愿参与[9],奋发上进者确有可能争取参加,但也有人懒得报名。其次,当局会评估营办计划的非政府机构和学校的表现,表现不佳者,可影响它们再次营办计划的机会[10],在此制度下,相关机构和学校固然可能会尽力帮助参与者,但另一方面,它们也有诱因选取本来就很会为未来打算的儿童参与计划。有计划内的师友向智经透露,有参与计划的学生本来已立志入读本地名牌大学,有自己心仪学科,并知道如何透过高中选科铺桥搭路,反映其早已为将来作出规划。

评估工作要未雨绸缪 受惠儿童宜多元化

单从研究计划成效出发,要避免上述问题,其中一个可行方法是随机甄选所有符合资格的儿童参与计划,让心态不一的基层儿童都有同等机会受惠。当然,这种安排实有如升学随机派位,同样会惹来非议。这亦反映任何计划和研究,都会面对现实局限,难以十全十美。

当然,事前多做準备功夫,还是有助改善的。例如长期追踪参加者和对照组的表现,了解一个计划的长远成效,前提是要确保研究对象愿意长期接受跟进。未雨绸缪不单适用评估个别项目的成效,事实上,政府实施任何政策前,亦有需要仔细釐订评核程序,包括考虑数据的收集方法、频率和时间,以确保与政策相关的数据得以持续收集,并保證数据的一致性和可比性。[11]

在设计更完善的评估机制之馀,确保计划能帮助心态不一的儿童,同样值得深思。正如前文所述,现时儿童基金或许会吸纳较多懂得计划将来的儿童。这并非坏事,因为这类参加者会更有动机善用计划的资源,为未来作好準备。但那些过一天算一天,不太会为未来打算的基层儿童,社会同样不能忽视。若儿童基金确实有效,相关资源是否需要更集中於那些不太主动的基层儿童身上? 假如资源许可,扩大计划以增加受惠儿童的数目,让参加者更加多元化,又是否可行?儿童基金计划协助儿童规划将来,这个计划的将来,也值得更好的规划。

1 《2015年香港贫穷情况报告》,香港特别行政区政府,2016年10月,第24页。
2 例如低收入在职家庭津贴下有儿童津贴,可以用於儿童补习或参加课外活动。资料来源:「劳工及福利局局长就低收入在职家庭津贴计划与传媒谈话内容(只有中文)」。取自政府新闻公报网站:http://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201705/20/P2017052000800.htm?fontSize=1,最後更新日期2017年5月20日。
3 「儿童发展基金第四批校本计划申请程序指引」。取自社会福利署网站:http://www.swd.gov.hk/doc/whatsnew/201703/4th%20Batch%20CDF%20School-based_Guide%20on%20Application%20Procedures%20Ch1_5_Chi_Final.pdf,查询日期2017年6月22日,第2页;陈高凌,《「儿童发展基金」计划参加者的较长远发展研究》(香港:香港大学社会工作及社会行政学系和政策二十一有限公司,2017),第10至12、16页。
4 「关於基金:简介」。取自儿童发展基金网站:http://www.cdf.gov.hk/sc_chi/aboutcdf/introduction.html,最後更新日期2016年12月2日;陈高凌,《「儿童发展基金」计划参加者的较长远发展研究》(香港:香港大学社会工作及社会行政学系和政策二十一有限公司,2017),第14页。
5 陈高凌,《「儿童发展基金」计划参加者的较长远发展研究》(香港:香港大学社会工作及社会行政学系和政策二十一有限公司,2017),第17、18页;「主要元素:个人发展规划」。取自儿童发展基金网站:http://www.cdf.gov.hk/sc_chi/aboutcdf/development.html,最後更新日期2016年12月2日;「主要元素:目标储蓄」。取自儿童发展基金网站:http://www.cdf.gov.hk/sc_chi/aboutcdf/savings.html,最後更新日期2016年12月2日。
6 「『儿童发展基金计划参加者的较长远发展研究』报告公布」。取自政府新闻公报网站:http://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/201706/18/P2017061600857.htm?fontSize=1,最後更新日期2017年6月18日。
7 陈高凌,《「儿童发展基金」计划参加者的较长远发展研究》(香港:香港大学社会工作及社会行政学系和政策二十一有限公司,2017),第56至59页。
8 同7,第25页。
9 「关於基金:成为学员」。取自儿童发展基金网站:http://www.cdf.gov.hk/sc_chi/aboutcdf/target.html,最後更新日期2016年11月23日。
10 「儿童发展基金第四批校本计划申请程序指引」。取自社会福利署网站:http://www.swd.gov.hk/doc/whatsnew/201703/4th%20Batch%20CDF%20School-based_Guide%20on%20Application%20Procedures%20Ch1_5_Chi_Final.pdf,查询日期2017年6月22日,第20、21页;「儿童发展基金第五批计划申请程序指引」。取自社会福利署网站:http://www.swd.gov.hk/doc/whatsnew/201411/5th%20batch%20CDF_Guide%20on%20Application%20Procedures_C.pdf,查询日期2017年6月22日,第17、21、24、25页。
11 《香港人,幸福吗?—智经幸福指数》,智经研究中心,2016年10月,第113页。