时事分析 | 土地房屋及基建 | 2017-08-16 | 《经济日报》

推动「合法劏房」的N度难题



港产电影《一念无明》的电影海报里,在「高炒」镜头下一览无遗的方寸陋室,呈现了香港劏房户生活空间的狭隘窄小。劏房既贵且细,政府数字显示,2015年,香港有约8.8万户、接近20万人生活在俗称劏房的分间楼宇单位中,人均居住空间只有5.8平方米(62.4平方呎),却要承担中位数达4,200元的租金。[1]

过去政府表示,由于社会有声音认为劏房有一定市场需要及存在价值,故政府一贯立场是确保单位安全,而非全面取缔劏房。[2]新政府上任初始,更提出推动「同屋共住」计划。根据运输及房屋局局长陈帆的说法,政府会担当政策推动者,推动非牟利组织或社企把空置唐楼改建成符合安全卫生标准的「合法劏房」,以合理价钱租予公屋轮候册人士。陈局长最近提到社会各界对计划反应积极,已有地产商及发展商愿意以低于市价的租金将单位出租给政府,初步估计有数百个单位参与计划。[3]

虽然其后特首林郑月娥表示,合法劏房仅是过渡措施,而且不是新事物[4],然而由政府带头推动劏房租赁,毕竟没有前车可鉴,计划执行时可能面对哪些问题?政府应该采取什么方案处理?

合法劏房要几大?

香港法例并没有禁止业主劏出房间分租,所谓「非法劏房」,是指不符合《建筑物条例》及《消防条例》的改建单位。虽然政府文件显示,劏房在面积及配套上并没有特定标准[5],然而,若政府或营办机构期望合法劏房能够提供较一般劏房安全、卫生及舒适的居住环境,始终需要在确保有关单位的改建符合法例要求之上,考虑设定一些参考标准。

以最基本的单位大小为例,一个合法劏房面积应要多大,便要有一定要求。陈局长初步说法是每个单位约100平方呎。[6]这个说法未有提及单位的房客数量,不过由于帮助对象是公屋轮候册家庭[7],如果申请是非一人家庭,受助家庭的人均面积可能较上述统计处关于劏房户人均居住空间的数字更低。

就此,政府或营办机构可考虑借镜民间的类似计划,以设定与居住环境相关的标准。以社企「要有光」的「光房」为例,就以公屋的标准面积为指标,将人均居住面积设定为不少于7平方米(约75平方呎)。[8] 另一个可供参考的公屋标准,是少于5.5平方米(约60平方呎)的人均居住面积会被视为「挤迫户」。[9]除面积大小外,光房计划的租金、租期及运作模式等,亦有一定参考价值。

谁更需要合法劏房?

按照陈局长预期今年推出数百个单位计算,短期内能入住合法劏房的住户,只占公屋轮候册的少数,计划免不了杯水车薪,然而政府尝试以创新手法舒缓住屋需求的心态值得鼓励。不过,当能入住的劏房户仅占少数,未来的供应又难以掌握,令人信服的分配资源方法,就显得更为重要。

早前陈局长明确指出会交由参与的社福机构决定服务对象[10],不过以往香港提供类似租盘的社企,分配方法不算十分公开。举例来说,「光房」及「光屋」均不设轮候名单,只接受经社工转介的申请,网上亦没列明递交申请后的程序,无法得知最后「光房」及「光屋」在什么遴选准则下挑选申请者。[11]因此,尽管政府希望由机构自行决定服务对象,未来亦可考虑设立监管制度及制订相关指引,除了监督项目外,亦可让公众更了解计划的流程,或可吸引更多业主加入。另一方面,合法劏房亦可主力协助最弱势的社群,例如更低收入人士或一般业主比较抗拒的少数族裔。

谁更有资格营办合法劏房?

除编配单位外,什么社福机构可以参与计划,亦可能引起争议。去年,位于深井的前九龙纱厂宿舍活化后成「深井光屋」,以较相宜的租金租予有需要家庭。时任政务司司长林郑月娥承认计划没经公开招标就将项目交由「要有光」负责[12],做法有人支持,有人反对。支持她的人赞扬她有道德勇气绕过制度,为基层市民做正确的事;反对的人则认为目前香港已常有不依制度的事出现,不应以此为夸。[13]

光屋计划是一次性措施,绕过程序惹来的批评,风头一过自会平息,但合法劏房若持续推出,坊间对程序的要求便会更为严谨。就此,公开挑选合作机构的标准及参与机构的相关经验等资料,有助避免坊间质疑官员有只挑关系良好的社福机构合作。[14]除此之外,计划上了轨道后亦可考虑公开申请程序,鼓励更多机构参与,并交由具公信力及不同持份者代表组成的遴选委员会进行遴选程序。

当然,光屋争议中亦有评论指出,政府既定程序虽有必要,却会延长项目时间。[15]要加快计划推进,陈局长提及的众筹是其中一个可以考虑的做法。不过,说到底,能筹得多少款项属未知之数,而且众筹不是长远稳定的财政来源。更重要的是,每批合法劏房租期以数年计,由此推断,如要持续每年推出新盘,相关机构需要一笔足够资金,供他们在计划首阶段装修大量单位。

近日市建局将14个位于旺角并且已翻新的单位租给社联,社联再邀请社福机构入标营运,供有需要家庭入住。[16]消息固然是推动合法劏房的一大进展,然而,若业主由市建局换成小业主,翻新单位的资金从何而来,始终会成为难题。社区组织协会亦曾透露,有业主向协会提供二三百个空置单位,但协会却欠翻新单位的资金。[17]不过陈局长已重申,政府暂时不会为合法劏房注资,但已联络慈善机构商讨计划营运资金安排。[18]

改建成本高 业主加入需诱因

即使合法劏房如特首所言,只是过渡措施,但参与计划的机构实际需要多少预算改装一间合法劏房?这仍是需要回答的问题。合法劏房指改建后的单位符合《建筑物条例》及《消防条例》的要求。根据屋宇署资料,「最易出事」的工程包括没有依照条例要求,拆除或加建间隔墙、改动或加设排水渠、加厚地台及开凿额外门口等等。[19]

如果依照法例要求改装成合法劏房,根据相关报道估算,每间成本逾10万元。[20]以每个单位隔出三间套房来计算,工程费用将会超过30万元。过去有声音反映,装修费过于昂贵令不少有心帮助基层的业主打退堂鼓。[21]这笔费用,对某些社福机构而言也是天文数字,单靠政府现有的资助计划,应无法覆盖所需金额。但如果采取坊间提议,为业主提供如税务优惠及免税额等经济诱因,以及由政府资助社企为单位装修和翻新[22],后果同样难测。举例而言,资助社企工程费用,会不会变相吸引业主换来免费装修后收回单位牟利?用公帑资助私人物业装修,又会否惹来非议?推行前仍需慎思。

二房东责任重大 管理租客须适得其法

另一个可能阻碍计划发展的因素,是住客的反应。将单位劏细分租,会为整栋大厦带来额外人口,可能会令大厦内的部分住客心存抗拒。为使计划得到业主支持而现有住客又不抗拒,作为「二房东」的机构就需要负担远多于「包租公」的责任,包括定时进行家访,以及一旦租客有不当行为时必须处理。

例如:「二房东」应如何处理住户欠租?又应如何确保单位内外卫生整洁,通道畅行无阻?相关机构可考虑设立制度,保障自己有足够权力约束租客,同时订立可供跟随的行为标准。在制度完善以前,机构可先以租约条款列明要求及管理权力,厘清双方的权利与义务。

其中一个可参考的机制是屋村管理扣分制(扣分制)。扣分制用于规范公屋及中转屋居民的行为,一旦居民被发现做了损害屋村环境卫生的不当行为即会被扣分,在两年内被扣满分,房屋署就会终止租约。[23]

漏网之鱼 永续劏房?

不过,即使合法劏房能解决上述问题,供应量又较预期理想,在公屋轮候册以外,仍有某些劏房户未能受惠于这项措施。政府统计处数据反映,8万多劏房户中,只有不足一半(46.8%)有申请公屋。[24]

换言之,轮候册外的数万户,很大机会要一直蜗居下去。在目前房屋供应短缺,而且公共资源有限的情况下,除了将目光放在能被社会安全网保障到的市民外,有没有空间分出部分资源,协助一群网外人,也是现届政府需要面对的挑战。

1 《主题性住户统计调查第60号报告书》,香港统计处,http://www.statistics.gov.hk/pub/B11302602016XXXXB0100.pdf,2016年3月,第8页。
2 「处理分间樓宇单位的安排」,立法会房屋事务委员会,立法会 CB(1)367/12-13(03)号文件,2012年12月,第1页。
3 〈政府牵头平租劏房 料今年推出〉,《香港经济日报》,2017年7月12日,A26页;〈政府拟资助「劏房廉租屋」 计划涉市区唐楼陈帆:研发起众筹〉,《大公报》,2017年7月12日,A08页;〈陈帆倡「七十二家房客」式共住〉,《星岛日报》,2017年7月14日,A08页;〈筹资金改建空置唐楼 运房局推百呎合法劏房〉,《头条日报》,2017年7月13日,P28页;〈发展商助推共住 愿1 元出租全幢 陈帆料有「几百间屋」〉,《明报》,2017年8月6日,A08页。
4 〈施政报告着眼基层医疗〉,《明报》,2017年7月31日,A06页。
5 同2。
6〈陈帆冀年内 推「72家房客」〉,《晴报》,2017年7月13日,P16页。
7〈陈帆倡「七十二家房客」式共住〉,《星岛日报》,2017年7月14日,A08页。
8「常问问题」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/faq.html,最后查询日期2017年7月18日。
9 「立法会秘书处就新公共租住房屋单位的设计拟备的背景资料简介」,房屋事务委员会,立法会CB(1)1037/14-15(02)号文件,2015年6月30日,第 1 页。
10〈发展商助推共住 愿1 元出租全幢 陈帆料有「几百间屋」〉,《明报》,2017年8月6日,A08页。
11 同7。
12 〈纱厂宿舍活化光屋45 贫户有家 林郑:民商官合作好例子〉,《明报》,2016年10月6日,A04页。
13 曾锦强,〈领导超越制度〉,《am730》,2016年10月11日,A18页;古德明,〈郑月娥之勇〉,《苹果日报》,2016年10月14日,E05页。
14 陈绍铭,〈推动「合法劏房」是否妥当?〉,《信报》,2017年7月17日,A17页。
15 李兆波,〈光屋计划与官僚效率〉,《置业家居》,2016年10月8日,第34页。
16〈社联旺角「共住房」单人租金1810元〉,《星岛日报》,2017年8月3日,A16页。
17 〈好心人提供14单位 交社联平租基层共住 位处旺角 料十月出炉〉,《星岛日报》,2017年7月29日,A02页。
18 〈筹资金改建空置唐楼 运房局推百呎合法劏房〉,《头条日报》,2017年7月13日,P28页;「倡设良心劏房 陈帆称有发展商$1出租整楝楼」。取自东方日报网站:http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20170805/bkn-20170805152604395-0805_00822_001.html,最后更新日期:2017年8月5日。
19 「分间单位(劏房)」。取自屋宇署网站:http://www.bd.gov.hk/chineseT/services/index_faqJ.html,最后更新日期2016年12月30日。
20 1% Anthony,〈旧楼劏房 糖衣陷阱〉,《经济一周》,2016年2月13日,P090页。
21 陈澔琳、周嘉俊,〈加快建公屋才是上策 「优质劏房」只可作过渡计划〉,《香港01》,2017年7月17日,A06至A08页。
22 〈东网电视:《正反论坛》激辩「良心劏房」〉,《东方日报》,2017年7月15日,A23页。
23 「屋邨管理扣分制」。取自房屋署网站:http://www.housingauthority.gov.hk/tc/public-housing/estate-management/marking-scheme-for-estate-management-enforcement/,最后更新日期2017年1月3日。
24 同1,第35页。