时事分析 | 区域及经贸发展 | 2017-08-28 | 《星岛日报》

走进大湾区(三):合作不限经济 以远洋船减排为例



谈到粤港澳大湾区合作[1],很多人都会联想到经济发展,其实根据大湾区建设框架协议,区内的合作还有多个面向,例如「完善生态建设和环境保护合作机制,建设绿色低碳湾区」。[2]如何能达到这些目标,有待政府公布,但近年香港和内地处理远洋船排放的经验,或可提供启示。

远洋货柜船是香港一大空气污染物源头

提起空气污染的元凶,我们或会想起发电厂和陆路交通工具,然而远洋船的角色一点也不轻。环境保护署的数据显示,远洋船排放的二氧化硫在2015年占了全港二氧化硫总排放量的57%;氮氧化物、可吸入悬浮粒子及微细悬浮粒子等空气污染物,远洋船的排放也占全港总排放量的16%至29%不等。[3]在各种远洋船中,以货柜船的污染最为严重,其排放的二氧化硫占了全港的二氧化硫排放量四成以上。[4]

这些从远洋船喷出的废气,既破坏环境,也有损健康。其中二氧化硫可破坏呼吸系统,加剧支气管炎和心脏病患者的病情。[5]香港大学公共卫生学院的学者根据2008年的数据推算,源于船舶的二氧化硫排放会导致香港每年每百万人中有55人死亡,254人因心血管疾病而入院。[6]而船舶排放的四种污染物──即二氧化硫、二氧化氮、可吸入悬浮粒子和臭氧──则每年令每百万人中有172人死亡、1,183人因心肺疾病而入院。[7]

规定使用洁净燃料 需邻近港口配合

要减少远洋船的排放,方法之一是要求远洋船在进入及停泊香港水域期间,使用污染物较少的燃料。由2015年7月起,本地法例已要求远洋船停泊期间所使用的燃料,含硫量不多于0.5%。[8]欧盟对船只燃料的要求比香港的现行规定更严,自2015年已要求在波罗的海、北海及英伦海峡的船只,要使用含硫量0.1%或以下的燃料。[9]当然,要求香港参照欧盟进一步收紧远洋船燃料含硫量的要求,未必可行,因为部分船只或会基于成本考虑,而转泊邻近港口,这潜在结果不但无助减排,更可能有损香港的竞争力。

不过,若香港和周边城市能够统一标准,要求在大湾区水域行驶或停泊的船舶,全数转用较洁净燃料,船商要找替代港口就困难得多,毕竟转用距离大湾区太远的港口,也会增加他们的业务成本。透过区域合作共同处理区内空气污染问题,有望使减排政策达到最大效益。[10]

事实上,大湾区的其他城市同样面对船舶排放问题。以深圳为例,深圳港的远洋船在2014年排放了13,472吨二氧化硫,占当地的二氧化硫总排放量65.5%。[11]上文提及的港大公共卫生学院研究也反映,在邻近珠江口澳门、广州、深圳、珠海、中山及东莞,远洋船排放物导致每百万人有20人死亡、81人因心肺疾病入院;至于大湾区其余离珠江口较远的城市,例如佛山、江门、肇庆及惠州,也因远洋船排放而令每百万人有9人死亡、17人因心肺疾病入院。[12]

珠三角地区减少船舶排放的措施

香港与其他大湾区城市应对船舶排放的措施,虽然「各有各做」,但当中也有异曲同工之处。例如香港船运业界在2011年发起《乘风约章》,鼓励远洋船舶在香港停泊时自愿使用含硫量为0.5%的柴油[13];深圳则在2015年4月推出由当地政府引导、业界自愿参加的《深圳港绿色公约》,参加的船公司亦承诺在停泊期间使用低含硫量燃油。[14]

除由业界自愿减排,两地政府亦为较洁净燃油用家提供优惠。在香港,自2012年9月起,停泊时用含硫量不超过0.5%的燃料的远洋船只,可获减免一半港口设施及灯标费[15];深圳政府则自2015年起,为靠泊期间转用含硫量低于0.1%的燃油的船舶,作全额差额补贴,大于0.1%而0.5%以下的则补贴75%。[16]

此外,现时内地已将部分珠三角水域划为排放控制区。今年开始,船舶在广州港、深圳港和珠海港停泊时已经要使用含硫量为0.5%以下的燃料;到2018年时,上述要求会延伸至排放控制区内的所有港口;到2019年,船舶进入排放控制区时,须转用上述低含硫量燃料。[17]上述内地规定虽然不包含香港水域[18],但近期香港政府亦建议由2019年起,规管船只在香港水域同样要使用含硫量为0.5%以下的燃料。[19]届时,珠三角区域对远洋船舶燃料的含硫量,将有同样的规管标准。

珠三角排放控制区是国策 不是地区合作

不过,上述标准之所以划一,似乎要归功于国家规划,而非区内城市的合作。追溯内地将珠三角水域划为排放控制区,实源于由2016年起实施、由内地交通运输部出台的《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》。[20]当时内地要落实《大气污染防治法》,推动绿色航运、节能减排,在珠三角以外,于长三角和环渤海亦设有船舶排放控制区,而且各区对燃料含硫量都有相同规限。[21]另外,国家交通运输部会在2019年完结前,评估内地各船舶排放控制区的成效,决定是否将燃料含硫量上限由0.5%进一步收紧至0.1%。[22]由此可见,珠三角排放控制区之设立,基本上是一项国家政策,而不是由珠三角地区内地方政府促成。

但另一方面,近期香港与区内城市已就船舶排放作出更紧密的合作。在去年底,香港的环境局与内地交通运输部辖下的海事局签订《内地与香港船舶大气污染防治合作协议》,协议下的合作领域,包括空气污染控制、环境监测及研究,和环保训练及交流等。[23]环境保护署及海事处亦与广东省海事部门成立工作组,合作落实排放控制区。[24]

合作改善环境 潜能有待发挥

上述合作能收得什么成果,还需拭目以待。展望将来,在粤港澳大湾区合作格局下,大湾区各城市在规管船舶排放以至在其他环保范畴,可以更为主动,更为进取。在今年7月签订的相关合作框架协议提及,要着眼于城市群可持续发展,将大湾区构建成「健康湾区」、「绿色低碳湾区」,亦提出要创新及完善各方合作和协调机制,协调解决大湾区发展的问题和合作事项。[25]毕竟中国之大,不同地区需要克服的污染问题可以差天共地,展望将来,大湾区各城市或许可透过订立合作机制,就区内的环保问题提出解决方案。

这种愿景并非新鲜事。回望过往一些珠三角地区合作计划及协议,例如早于2010年签订的「粤港合作框架协议」,便提及要在珠三角洲地区逐步实现优于全国其他地区的船舶燃料与排放标准。[26]大湾区能否承先启后,发挥合作成效,让各地民众呼吸更多清新空气,还看大湾区合作计划的落实详情。

1 粤港澳大湾区范围包括香港、澳门和广东省九个城市,分别是广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市。资料来源:「行政长官主持粤港澳大湾区发展咨询会」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201706/14/P2017061400849.htm,最后更新日期2017年6月14日。
2 《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》,国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府,2017年7月1日。
3 资料来源:环境保护署回复智经所提供的数字。
4 同3。
5 「空气污染物对健康的影响 - 二氧化硫」。取自环境保护署空气质素健康指数网站:http://www.aqhi.gov.hk/tc/health-advice/health-effects-of-air-pollutantse469.html?showall=&start=1,最后更新日期2017年8月8日。
6 H.K. Lai et al., "Health impact assessment of marine emissions in Pearl River Delta region," Marine Pollution Bulletin 66 (2013), p. 161.
7 同6。
8 「建议规管船只在香港水域内使用合规格燃料」,环境事务委员会,立法会CB(1)1286/16-17(01)号文件,2017年7月,第1、2页。
9 "Air pollutants from maritime transport," European Commission, http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm, last modified June 27, 2016.
10 「管制船舶排放废气」,环境事务委员会,立法会CB(1) 625/11-12(03)号文件,2011年12月,第4页。
11 「深圳提前执行船舶污染控制新规 10月1日起,强制靠泊期间使用硫含量≤0.5%的低硫油」。取自中华人民共和国环境保护部网站:http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201608/t20160818_362475.shtml,最后更新日期2016年8月18日。
12 同6。
13 同10,第3页。
14 「深圳港成为世界级绿色港口」。取自深圳市人民政府口岸办公室网站:http://www.szka.gov.cn/xxgk/qt/kabl/201510/t20151021_3288573.htm,查询日期2015年10月20日。
15 同8,第2页。
16 「深圳市交通运输委员会 深圳市人居环境委员会关于印发《深圳市港口、船舶岸电设施和船用低硫油补贴实施细则》的通知」。取自深圳政府在线网站:http://www.sz.gov.cn/zfgb/2015/gb913/201503/t20150318_2828563.htm,最后更新日期2015年3月18日。
17 「广东省交通运输厅文件 粤交港〔2017〕469号:广东省交通运输厅关于印发广东省珠三角水域船舶排放控制区实施意见的通知」,广东省交通运输厅,2017年4月28日,第2至4页。
18 同17,第3页。
19 同8,第1页。
20 「交通运输部就设立船舶排放控制区专题发布会」。取自中华人民共和国国务院新闻办公室网站:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/jtysb/Document/1467078/1467078.htm,最后更新日期2016年2月1日。
21 《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》,中华人民共和国交通运输部,2015年12月4日。
22 同21。
23 「香港与内地签订合作协议(附图)」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201612/23/P2016122300561.htm,最后更新日期2016年12月23日。
24 同8,第3页。
25 同2。
26 「粤港合作框架协议」,工商事务委员会,立法会CB(1)1559/09-10(01)号文件,2010年4月,附件一第19、32页。