时事分析 | 社会流动及福祉 | 2017-09-13 | 《信报》

小政策 大改变



或者很多上班一族都有过以下经历……

在人头涌涌的地铁月台,列车到站。你看到车厢中央尚有不少空间,但刚上车的乘客,情愿挤在车门附近也不愿往内推进。你心急如焚,觉得他们应该走进一点,却只能目睹列车关门,驶离月台。有些时候,角色是会调转的,但你会走进车厢内吗?有时会,但有时你也会选择靠近车门,任由月台上的心急人目送列车远去。

处境不同,抉择不同,不管是源于什么心态,当中的行为与认知偏差,或许可以解释某些社会问题为何难以根治。譬如,尽管香港三个堆填区预计将会在2020年前相继饱和[1],环境局亦早已提倡源头减废[2],然而弃置于本港堆填区的固体废物,近年仍是有增无减。[3]去年的一个调查更发现,近六成受访者几乎每天都会购买胶樽饮品。[4]换言之,即使知道堆填区即将满泻,大部分人还是未能减少制造垃圾,甚至依旧购买用完即弃的商品,加重堆填区负担。

大改动出台需时

香港政府多年来推行了不少环保政策措施,尝试借经济诱因改变民众行为。除了2015年开始全面实施的塑胶购物袋环保征费计划(胶袋征费),环保署现正筹备落实玻璃饮料容器强制性生产者责任计划(即按樽收费)的安排。[5]今年3月,环境局更将都市固体废物收费计划(即垃圾征费)的条例草案提交立法会审议[6],预计计划最快可在2019年下半年开始实施。[7]

至于成效,政府数据显示,全面推行胶袋收费后,2015年胶袋在堆填区的估计弃置量,按年下跌大约25%。[8]然而也有报道引述政府统计处数字,指2016年背心袋的入口量,倒升至八年新高。业界亦反映胶袋产量虽然一度下跌三成,不过计划实施两年后,产量已轻微回升,当中网购和速递用袋产量更升了一成。[9]

以上的数字固然不能用于论断计划成败,却可为我们带来一些反思。胶袋收费虽然涵盖全港所有零售商户,包括邮购或网购[10],但市民却不需要为海外网购缴付胶袋税;另一方面,作预先包装货品的胶袋,或是构成货品一部分的胶袋,亦毋须收费。[11]这些漏洞,可能是网购和速递用袋产量上升的一个原因。

或者有人觉得可以立法解决,但要规管货品和邮件包装,未见得切实可行,而且立法及推行需时。根据过往经验,胶袋征费用了六年才由首阶段扩展到全面征费;按樽费由2013年开始进行公众咨询,去年5月完成三读通过法例,计划详情仍有待环保署公布;垃圾征费的公众咨询在2012年进行,预计最快要后年才能实施计划。[12]

弹指之间 促使行为改变

撇除经济诱因和立法规管,或许我们更需要大多数人自觉作出环保抉择。学术界也有人进行不同研究,尝试掌握说服人改变行为的小技巧。

美国市场心理学教授Robert Cialdini就曾设计一个小实验,希望找出能改变行为的「秘诀」。在一个小郊区,Cialdin的研究小组在一个月内,每星期都在一些选定的住户大门门把上,挂上一个告示牌。告示牌有四种,分别以不同理由劝告屋主节约能源,第一种是为了环境保护;第二种是为了子孙后代;第三种是为了节省金钱;第四种则指出屋主大部分邻居每天都在节能。[13]

一个月后,他们读取这些家庭的能源标数,并将标数与其他没收过任何告示牌的住户比较。他们发现,唯一影响他们使用能源习惯的,是第四种告示牌。心理学家认为告示牌的魔力源于社会规范(social norms),因为人类倾向借观察他人来确定「正确」的事,所以当其他人都节能时,他们就会觉得节能是正确的,然后跟着一起节能。[14]

简单而低成本的几个告示牌,意想不到地改变了人的行为,为节能带来事半功倍的效果。这种从认知行为着手,运用策略改变市民行为的做法,在外国已经不乏案例,而且做法及形式多变。例如,一间德国能源公司曾寄信通知15万个顾客,表示公司已废除原有的计划,并为他们提供三个新方案,其中一个是预设的、较为环保的计划。两个月后,94%顾客没有特意更改选择,继续选用预设的绿色方案。一般人不会特意更改选择的心态,在这里发挥作用,大大增加了采用绿色方案的顾客百分比。[15]

「小手段」非万能 小心聪明反被聪明误?

不过,政府在采用这些「小手段」时必须谨慎,以免弄巧反拙。以色列两位经济学家所做的实验,便显示错误的干预可能会招致无法逆转的反效果。在当地,不少日间托儿中心都面对家长迟来未有接回小孩,令老师超时工作的问题。于是有人建议向迟到的家长罚款,期望改变家长的行为。建议最终获得采纳,并在10间托儿中心进行了20个星期实验。在第5至第17个星期,团队在其中6间中心加入罚则,父母迟到10分钟以上,需缴交10新谢克尔元。[16]

实验结果颇能引人深思,因为罚款制度,反而令迟到的父母数量大增,即使其后罚则取消,也没能减少迟到父母的数量。实验结果有许多诠释角度,其中一个关乎社会规范。在未有罚款制度时,父母会认为老师留下来等待父母接回小孩,是因为他们慷慨,因此父母会觉得自己不应该利用老师的慷慨而迟到。然而,罚款制度将老师超时工作变成「可付费的服务」,合理化了父母迟到的行为,而一旦迟到成为可以用钱量度的服务或商品,父母就很难再次改变心态。[17]

多国政府更注重行为科学

透过小点子促成大改变,虽然近年获得各地政府加倍重视,不过以色列的案例,反映了小心测试的重要性。亦因如此,先以实验测试成效,再思量如何推行,是不少政府采取的策略。

其中英国政府在2010年成立了行为洞察小组(Behavioural Insights Team,简称BIT),旨在应用行为科学,鼓励民众作出对自己及社会更好的选择。美国亦在2015年通过类似的行政命令,希望透过相关研究制订出更好的政策。去年2月,澳洲亦成立了行为经济小组,进行研究并将结果运用到设计政策上。[18]

「社区实验」并不限于环保政策。查阅BIT的年度报告,他们正进行的研究范畴,包括医疗与健康、教育、民政事务、可持续发展以及提升生产效率等。[19]每一个政策范畴都能发展不同的研究,再以研究结果为基础,推行改动细小而且成本低廉的政策。以税务为例,BIT在一半的追收税​​金信封上增加了「九成人按时缴纳税款」的提醒,成功增加收回税收的比例,协助政府收回2.1亿英镑的税款。[20]

香港做了什么?可以再做什么?

在香港,渔农自然护理署(渔护署)自2015年推行的「自己垃圾自己带走」计划,也有着BIT精神。据报道,渔护署认为在行山径设置垃圾箱,会提醒市民要弃置废物,反而令垃圾箱及周围堆满废物,因此决定分两阶段移去全港沿行山径而设的垃圾箱。截至去年,署方已移除一半垃圾箱,而计划亦颇见成效,大部分远足径上的废物弃置量已大幅减少,其中大屿山凤凰径每月平均垃圾收集量,更较移除垃圾箱前大减近九成。[21]

「自己垃圾自己带走」计划反映了,只要用得其所,最轻微的变动、最简单的方法,也能达至显著成效。香港如果要成立自己的研究小组,能否从英国BIT研究小组的经验中得到启发?

若说香港能学习什么,首先必须要有实验精神,接受有失败的可能。BIT的年度报告中,也有不少实验组和控制组差距不大的实验结果。[22]而且各地社会规范不同,在英国可行,不见得能在香港应用,因此,各地政府必须接受有「实验没有成功,同志仍需努力」的可能。

另一方面,这类实验属跨学科研究,需要跨学科人才。以英国BIT为例,他们的团队超过100人,既需要经济学专才,也需要心理学学者,更要有熟悉政府决策的人。[23]香港若要成立类似的小组,也需要选贤择能,令小组运作顺利。

英国的BIT为了测试实验成效,也会与其他政府合作,包括澳洲、美国、新加坡。[24]去年9月,BIT更在新加坡设立了办公室,为新加坡政府提供支援,研究如何增加市民参与退休保障咨询的比率,亦与当地院校合作,教授使用行为洞察的概念。[25]

万事起头难,像这种摸着石头过河的研究,要从头做起不是易事,更遑论要另拨资源成立小组。像新加坡与英国BIT的合作模式般,邀请海外有相关经验的人才到港交流,就单一议题合作研究,不失为一个开展相关计划及培育人才的方向。

1 「减少废物及废物分类」。取自香港政府一站通网站:https://www.gov.hk/tc/residents/environment/public/green/wastereduction.htm,最后更新日期2017年6月。
2 「推动源头减废 减少弃置厨余」。取自香港政府新闻网站:http://www.news.gov.hk/tc/record/html/2016/10/20161024_185356.shtml,最后更新日期2016年10月24日。
3 《香港固体废物监察报告二○一五年的统计数字》,环境保护署,2016年12月。
4 〈调查指市民胶樽滥用情况严重 港人日弃胶樽逾520万个〉,《成报》,2016年7月7日,A05页。
5 「生产者责任计划」。取自环境保护署网站:http://www.epd.gov.hk/epd/tc_chi/environmentinhk/waste/pro_responsibility/index.html,最后更新日期2017年3月3日。
6 「环境事务委员会 (会议议程) 2017年3月27日」。取自立法会网站:http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/panels/ea/agenda/ea20170327.htm,最后更新日期2017年3月24日。
7 「都市固体废物收费实施安排(附图)」。取自香港政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201703/20/P2017032000447p.htm,最后更新日期2017年3月20日。
8 同5。
9 〈胶袋征费2年 背心袋入口量反升〉,《香港经济日报》,2017年3月30日,A22页。
10 「涵盖范围」。取自全面推行塑料购物袋收费网站:http://www.epd.gov.hk/epd/psb_charging/tc/psb_charging/scope.html,最后更新日期2015年4月9日。
11 「用作包装的袋」。取自全面推行塑料购物袋收费网站:http://www.epd.gov.hk/epd/psb_charging/tc/exemption_arrangements/bag_used_for_packaging.html,最后更新日期2015年2月25日。
12 同5;「减少废物要有计」,《可持续的废物管理 进一步减少废物方案:废物收费是否可行?公众咨询》,环境局,2012年1月。
13 Saqib Rahim, "Finding the 'Weapons' of Persuasion to Save Energy," Scientific American, June 21, 2010, https://www.scientificamerican.com/article/finding-the-weapons-of-persuasion-to-save-energy/.
14 同13。
15 Kathleen Carrie Armel, "Behavior & Energy," Precourt Institute for Energy Efficiency, https://web.stanford.edu/~kcarmel/pdf/Armel_Behavior_and_Energy_Presentation_with_Notes.pdf, accessed Sep 5, 2017, p. 7.
16 Uri Gneezy and Aldo Rustichini , "A Fine Is a Price," The Journal of Legal Studies 29, no. 1 (January 2000), doi:10.1086/468061, pp. 4-5.
17 同16,第4至5和13至14页。
18 Timothy J. Brennan, "Behavioral Economics and Energy Efficiency Regulation," Network 59 (June 2016), https://www.accc.gov.au/system/files/Network%20%20June%202016.pdf, p. 4.
19 "The Behavioural Insights Team Update Report 2015-16," The Behavioural Insights Team, http://38r8om2xjhhl25mw24492dir.wpengine.netdna-cdn.com/wp-content/uploads/2016/09/BIT_Update_Report_2015-16-.pdf, accessed Sep 5, 2017, p. 3.
20 梁继昌,〈英国「轻推小组」值得香港借鉴〉,《信报财经新闻》,2017年6月12日,A20页。
21 〈去年垃圾箱减半减废最多九成 行山径垃圾箱拟年内全移除〉,《明报》,2017年8月15日,A03页。
22 同20,第15和18页。
23 "Who we are," The Behavioural Insights Team, http://www.behaviouralinsights.co.uk/about-us/, last modified July 27, 2017.
24 同20,第9至10页。
25 同20,第10页; "Behavioural Insights Team Singapore," The Behavioural Insights Team, http://www.behaviouralinsights.co.uk/singapore/, accessed Sep 5, 2017.