时事分析 | 教育及人力资源 | 2017-10-14 | 《经济日报》

假如公务员学院采用新加坡模式



行政长官林郑月娥在其首份施政报告中,建议在香港成立公务员学院,以加强公务员培训。[1]虽然细节仍有待公布,但行政长官在 8月初出访新加坡时,其实已透露会在香港设立类似当地公共服务学院(Civil Service College)的机构。[2]故此,参考新加坡的做法,对香港公务员学院的组织架构、管理方式和营运模式的雏型,多少能起预示作用。

香港课程:主打管理及领导技能

在香港,「公务员学院」是个新名词,但公务员事务局辖下的公务员培训处,早已承担着培训公务员的工作。政府就公务员培训作出的拨款,近年亦见增加,其中2017至18年度的相关支出,较之前一年增加了5.8%,至接近1.5亿元。拨款除了用于培训课程,亦投放在网上学习项目、为政府部门提供顾问和咨询意见服务,以至不同的学习推广计划。[3]

政府预计,今年培训处能为65,500位公务员提供不同的培训课程,当中包括受训人数达30,000人的管理课程,以及供2,700人就读的高级领导发展课程。[4]就培训性质而言,现有课程多集中为公务员提供领导及管理、语文及沟通、国情和《基本法》等方面的培训。[5]

在管理课程方面,参考2017年公务员培训处的服务概览,内容包括提升抗逆力工作坊、谈判技巧、演讲技巧基础课程等。当中亦有与创新相关的内容,例如「领导创新变革」[6],以及为高级公务员而设的「创意领导培训课程」。[7]至于让公务员网上自学的「公务员易学网」,则提供与资讯科技相关的课程,培训内容以软件应用和资讯保安为主。[8]

香港隶属公务员事务局 新加坡由多方参与管理

对比香港公务员培训处及新加坡培训公务员的公共服务学院,两者其中一个明显分别,在于组织架构。其中香港的公务员培训处隶属公务员事务局,由其中一位公务员事务局副秘书长统筹[9],旗下有一位首席助理秘书长(培训发展)和一位助理首席训练主任,分别领导七位总训练主任以及一位高级行政主任。首席助理秘书长(培训发展)除了负责培训发展政策,亦要兼顾公务员培训处的行政管理;而助理首席训练主任在负责不同课程以外,同样要顾及分部行政事宜。[10]

新加坡的公共服务学院则属政府法定机构,设有董事会及管理团队。董事会是学院的执行机构,可行使法律赋予学院的所有权力。[11]董事会由主席牵头,董事成员包括学院的行政总裁、高级公务员、私人公司高层和学界代表。[12]管理团队则以学院委任的行政总裁为首,负责执行学院制定的各项政策,并处理相关的行政及管理工作。[13]

没有最好的管理模式 只有合适的管理模式

归纳以上资料,香港的公务员培训处是政府部门中的一个分支,由公务员担任的管理人员,需兼顾制订发展大方向和处理日常行政工作;新加坡公共服务学院则由政府及不同社会人士组成的董事会,决定政策及方针,另有管理团队负责实际执行以及行政工作。

以上两种管理架构没有优劣之分,经济合作及发展组织(OECD)一份关于公务员学院的研究强调,由于迥异的社会背景和政策偏好,所以各地的公务员培训单位会有不同的管理模式,最重要的是能否有效管治。[14]

不过报告亦提及,将日常运作以及制定策略两种职权分开,有助提高效率及透明度、提升课程质量,回应修读者所需。而新加坡公共服务学院的董事会包括了公营及私营机构的持分者,亦可确保学院与这些机构紧密合作。[15]

香港模式更配合政府需要 新加坡模式有助独立自主

就学院与政府的关系,OECD报告归纳出三种类型:学院在架构上十分接近政府中心为一类,学院隶属个别政府部门为第二类,学院是自主机构为第三类。[16]根据这种归类法,香港的公务员培训处属第二类。这种模式的好处,是让政府能够主导课程设计和重心,有利培训部门将政府视为优先的事项转化为课程,但反过来说,这亦变相限制了优先事项以外的培训计划发展。另外培训处享有的行政和政策自主权较少,又因审批需时,不易因时制宜地调整课程。[17]

而新加坡公共服务学院,则是由公共服务部监督的法定机构。[18]既与政府保持正式关系,又因自负盈亏及法定地位而能在制度上保有一定自主性。[19]由于此模式下的学院拥有更大的自主权、决策能力和资源管理责任,因此往往更能回应修读者的要求。[20]

持续研究推动课程改革 咨询服务开拓收入来源

新加坡公共服务学院另一个特色,是在提供培训课程的同时,亦会进行各种政策研究,并且为其他公私营组织提供咨询服务。在政策研究方面,新加坡公共服务学院涉猎了多个范畴,例如数据分析、人力资源、经济及公共理财等。[21]过往的研究题目包括吸引新一代加入公共服务行业的方法[22]、就规范共享平台进行案例分析[23],以及为智慧城市设立弹性框架等。[24]

政策研究及咨询工作,都有助学院制定更切合实际需求的课程,推动学院发展。[25]另有学院的课程导师认为,培训人员借研究及咨询接触最新的问题,有助他们察觉现有培训课程的不足之处。[26]

除了协助改良课程,政策研究及咨询服务亦为新加坡公共服务学院开拓收入来源。新加坡公共服务学院拥有三个财政来源,分别是政府的预算拨款、赞助机构的资金,以及参与者的学费。[27]当中政府拨款主要用于维持培训机构运作的基本费用,并确保学院有足够资源发展新的学习方法。[28]至于依赖用家那部分的收入,则可以令学院对培训需求更敏感,亦确保培训课程质素达标。[29]

建立区域网络 由内销转出口

长远而言,公务员培训机构还可以建立自己的国际网络,从享负盛名的培训机构中得到宝贵的经验,紧贴潮流。[30]另一方面,培训机构可按各自的专业及长处,为其他地区的公务人员提供课程,促进互相学习,同时减低成本。[31]行政长官在其施政报告中,亦提及公务员学院须注重加深公务员对国家发展和中央与特区关系的认识,增强公务员的国际触觉,并促进与其他地区的公务员交流。[32]事实上,这种区域网络对学院而言亦是一大商机,能借着「输出课程」带来额外收入。

香港公务员培训处素来有进行这种区域交流,内地多个城市也是香港的合作对象。[33]而内地和海外亦有不少类似先例,2005年成立的中国浦东干部学院,便为逾130个国家共6000人,开设超过230期国际合作培训班[34]

除了能加强这类区域交流外,公务员学院亦可探讨在人才管理和金融等香港擅长的领域上,为其他地区作出贡献。在「一带一路」的沿线国家中,相信也不乏相关的培训需求。若香港能透过提供公务员培训,巩固与这些国家联系,为港人港企在这些国家的发展打好基础,所产生的杠杆效应,受惠绝对不止于公务员。

1《行政长官2017年施政报告》。 2017年10月11日。
2 「拟设学院加强公务员培训」。取自香港政府新闻网网站:http://www.news. gov.hk/tc/categories/admin/html/2017/08/20170803_174345.shtml,最后更新日期2017年8月3日。
3 「2017-2018‍年度财政预算案」,财政司司长办公室,2017年2月,第283页。
4 同3。
5 「公务员培训及发展概况」,立法会公务员及资助机构员工事务委员会,立法会CB(4)306/16-17(05)号文件,最后更新日期2016年12月19日,第1页。
6 「管理」。取自公务员培训处服务概览网站:https://www.clcplus.cstdi.gov. hk/clcplus/static/portal/cstdiSD/,查询日期2017年9月21日。
7 「培育领袖」。取自公务员培训处服务概览网站:https://www.clcplus.cstdi.gov. hk/clcplus/static/portal/cstdiSD/,查询日期2017年9月21日。
8 「资讯科技地带」。取自公务员培训处服务概览网站:https://www.clcplus.cstdi.gov. hk/clcplus/static/portal/cstdiSD/,查询日期2017年9月21日。
9 「公务员事务局局长、常任秘书长及其副手」。取自公务员事务局网站:http://www.csb.gov.hk /tc_chi/aboutus/org/scsd/357.html#5,最后更新日期2017年8月1日。
10 「公务员培训处组织图」。取自公务员事务局网站:http://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin /training/1618.html,最后更新日期2017年5月2日。
11 Section 5, Part II, Civil Service College Act (Singapore), Version 2010, http://statutes.agc.gov.sg/aol/download/0/0/pdf/binaryFile/pdfFile.pdf?CompId:87ef4eef-bd8a- 439b-bf41-b9293f5383a6.
12 "Board of Directors," Civil Service College Singapore, https:// www.cscollege.gov.sg/About%20Us/Pages/Board-of-Directors.aspx, last modified September 19, 2017; “Our Management Team," Singapore Civil Service College, https://www.cscollege.gov.sg/About%20Us/Pages/Our-Management- Team.aspx, last modified August 16, 2017.
13 同10,Section 15,Part IV。
14 "National Schools of Government: Building Civil Service Capacity," OECD, 2017, pp.101.
15 同13,第99至100页。
16 同13,第89页。
17 同13,第89至92页。
18 "About us," Civil Service College Singapore , https://www.cscollege.gov .sg/About%20Us/Pages/Default.aspx, last modified May 29, 2017.
19 同10,Section 15,Part IV。
20 同13,第89至92页。
21 "Knowledge," Civil Service College Singapore, https://www.cscollege. gov.sg/Knowledge/Pages/Default.aspx?content=ra2v5od9sjer5fhws2q37hv3em, last modified August 29, 2017.
22 "Research Study: How Might We Attract the New Workforce to Take Up a Public Service Career?," Civil Service College Singapore, https://www.cscollege.gov.sg/Knowledge/Pages/How-Might -We-Attract-the-New-Workforce-to-Take-Up-a-Public-Service-Career.aspx, last modified May 18, 2017.
23 "Case Study: Disruptive Technologies in the Land Transport Sector: Regulating Ride-Sharing Platforms," Civil Service College Singapore, https://www.cscollege.gov.sg/Knowledge/Pages/Regulating-Ride-Sharing-Platforms.aspx, last modified May 11, 2017.
24 "Think Piece: A Resilience Framework for Smart Cities," Civil Service College Singapore, https://www.cscollege.gov.sg/Knowledge/Pages/A-Resilience-Framework-for-Smart-Cities.aspx, last modified December 27, 2016.
25 Mussie T. Tessema, Joseph L. Soeters, Gerard De Groot, Mewael F. Tesfaselassie, "Managing civil service training institutions: What lessons can countries learn from Singapore?," International Journal of Human Resources Development and Management 7(3/4 ) (2007), p.305.
26 同24,第304页。
27 同24,第304页。
28 同13,第112页。
29 "Lessons on best practice in the approach to effective civil service training: A Comparative Study of selected countries from Central and Eastern Europe, and the former Soviet Union,(1989 to 2003)," The United Nations Development Programme, June 2003, p .23.
30 同24,第309页。
31 同28,第24页。
32 《行政长官2017年施政报告》,2017年10月11日。
33 「职能」。取自公务员事务局网站:http://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin /training/1617.html,最后更新日期2017年5月9日。
34 「中国浦东干部学院情况介绍」。取自中国浦东干部学院网站:http://www.celap.org.cn/col/col123/ index.html,查询日期2017年9月29日。