时事分析 | 公共行政及法制 | 2017-10-26 | 《信报》

公众利益与保护机密之间:香港应否立法保护「吹哨者」?



廉价航空香港快运(HK Express)在黄金周前夕取消18班航班,影响数千名旅客,看似事出突然,但原来早在9月中,已有人在Facebook专页上「爆料」 ,指10月至少有150名机组人员因培训问题而无法提供服务。[1]其后,香港快运发布的新闻稿指事件起因是新入职空中服务员及机师的安全培训课程行政出现问题,以致候命机组人员数目不足[2],间接证实爆料者有根有据。

现时Facebook上不乏香港各行各业的专页,行内人会在其中匿名爆料,指出个别公司的潜在问题,部分更涉及公众利益。 [3]根据联合国2015年一份针对获取讯息权(Right of access to information)的报告,这些广东俗语中的「二五仔」,也被称为吹哨者(whistleblower ),会披露贪污腐败、违法、滥权、舞弊、危害环境及公共安全等威胁公众利益的资讯。[4]

「二五仔」有助堵塞制度漏洞?

虽然在组织传播的角度出发,「二五仔」既会影响管理系统,亦会破坏公司与员工之间的信任[5],然而亦有人力资源顾问认为,建立内部举报程序,可以鼓励员工诚实上报问题,有助建设透明有效的沟通渠道,促进企业长远发展。[6]

过往事例亦说明,吹哨者或能为政府检讨法规提供参考。 2008年,电讯盈科两大股东公布进行私有化,并游说小股东接纳建议。根据当时的《公司条例》,香港上司公司如欲进行私有化,必须在法院会议中得到过半數亲自出席或委派代表出席会议并表决的人投票赞成。[7]换言之,这类法院会议以「数人头」方式表决。

但其后独立股票评论员David Webb宣称收到匿名举报,指有人向保险经纪提供一手电盈股票,换取他们支持私有化的投票授权书,David Webb怀疑其中涉及不当股份转让,于是向证监会及廉政公署举报。 [8]证监会其后向法院申请介入电盈私有化聆讯[9],同年4月22日,高等法院上诉庭否决电盈私有化。[10]

大众对案件的关注,令港府在重写《公司条例》进行咨询时将「人数验证」规定列为特定咨询议题[11]。新《公司条例》在2014年3月3日正式生效,废除了私有化须在法院会议获过半数股东人数通过的「数人头」制度。在香港注册的公司要私有化,反对票须占无利害关系股份表决权不超过一成。[12]

爆料者须承受风险

香港一直不乏吹哨者。 2013年的免费电视牌照风波中,参与撰写相关政府顾问报告的伍珮莹,便以公众利益为由,宣称顾问公司未曾要求政府在申请机构中「三拣二」[13] ;2016年,三名望后石堆填区污水处理厂的技术员,举报其任职的公司非法排污[14];近月,机场新空管系统多次故障,影响航空安全,亦有前线员工就多宗涉航空安全事件,向传媒放料。[15]

上述事件均引起社会关注,然而并非所有人都认同爆料人,这些爆料人亦要付上一定代价。其中伍珮莹及三位技术员被解雇[16];民航处则报警求助,理由是为了防止资料再度外泄。[17]

本港有多项法例保护吹哨者

爆料人的举动是否恰当,大可自行判断,但以上事例引人反思,若吹哨者确是为了公众利益行事,他们是否需要受到保障,免于被秋后算帐。联合国报告提到,法律应明确规定保护举报人的方法。为了确保吹哨者能后顾无忧地揭发不当行为,各地应立法保护吹哨者免于胁迫、骚扰、歧视、实际的身体伤害、威胁报复、失业、停职、降职、调职、纪律处分,以及被人以违反保密法或诽谤而起诉。[18]

尽管香港没有专门保护吹哨者的法例,然而现有法例中,亦有为吹哨者提供一定程度上的保障。例如《雇佣条例》说明,雇主如因雇员曾在相应法律程序中作供或提供证据而解雇雇员则属违法[19];《有组织及严重罪行条例》、《贩毒(追讨得益)条例》以及《联合国(反恐怖主义)条例》,亦保护了牵涉有组织及严重罪行、贩毒以及恐怖份子的告密行为[20];《防止贿赂条例》则确保举报人身分保密[21];《证券及期货条例》亦为举报上市公司管理层失当行为的核数师,予以豁免民事法律责任。[22]

美国法案为单一标准 英国法案为三层体系

香港是否需要一套专属法例?有待公众讨论。不过,倘若香港未来有此打算,又可以参考什么立法模式?美国和英国的经验,或许值得香港参考。

1989年,美国通过为公职吹哨者提供保护的「吹哨者保护法」(Whistleblower Protection Act),成为最早立法的国家。[23]根据保护法,公职吹哨者在发现有违法、滥权、严重管理不当或浪费公帑、危及公众安全及卫生的情况下泄密,将会得到保护。[24]

虽然如此,法例提供的保护有限。美国有调查发现,相对1992年,2010年的举报人认为自己遭受各种形式报复的比例大增,其中被解雇的人增加九倍。[25]2012年通过的「吹哨者加强保护法」(Whistleblower Protection Enhancement Act)堵塞了一些「吹哨者保护法」的漏洞。[26]例如:举报对象涵盖同事及主管、举报内容可包括政策决定的过程、举报人不需要是第一个举报、举报人在履行职责时告密亦能得到保护。[27]

类似的法例亦在1998年的英国获通过。不过,与美国法例保障政府单位的吹哨者不同,除自雇人士、义工以及情报机关外,英国的「公众利益披露法」(Public Interest Disclosure Act)保障了所有公私营及志愿机构的吹哨者免被解雇及其他伤害。[28]

美国法律荣誉教授Robert Vaughn认为,美国法案是单一标准模式,一条法例能套用在内部披露、向监管机构和执法机构披露、向如媒体或国会议员等第三方披露等三种情况。[29]另一边厢,他引用英国学者David Lewis的说法,形容英国法案是三层体系。第一层是保障进行内部披露的吹哨者,吹哨者只需要提供证据,显示他们合理怀疑不当行为已经或即将发生,就应该举报。第二层则适用于向监管机构和执法机构披露的吹哨者,举报人必须有理由相信,他所提出的指控绝大部分是真实的。至于向如媒体或国会议员等第三方披露的吹哨者则属于最严格的第三层,吹哨者除了必须满足前两层的标准外,亦不能借披露得到任何利益。[30]

比较两种模式,英国法规为不同的情况设下标准,除建设了告密渠道外,亦限制了披露信息的方法及对象,同时藉由分层体制,逐步增加吹哨者举报的限制,与一刀切的美国模式截然不同。

吹哨者如何拿捏披露数量?

爆料涉及的资讯量,是另一个可以探讨的范畴。近年最具争议的揭密者,相信非斯诺登(Edward Snowden)莫属。 2013年,他向英国《卫报》和美国《华盛顿邮报》披露美国国家安全局监听项目稜鏡计划的机密文档,而遭英美两国通缉。据估计,斯诺登下载了至少150万份文件,并向传媒披露了当中的20万份。[31]

斯诺登以什么标准选择下载及披露文件,虽然没有确实答案,但上述的联合国报告则根据茨瓦内原则(Tshwane Principles),指出在平衡公众知情权与保护机密两者之间,举报人披露的讯息,只应为揭露不法行为,而且他披露的内容牵涉的公众利益,应较随着资料外泄对国家安全利益衍生的损害更大。符合以上条件的吹哨人,才能得到法律保障。[32]

企业内部告密 是否有相应机制处理?

当然,并非每名吹哨者都是斯诺登,他们当中,很多只是在公司内部「笃背脊」。经济合作及发展组织(OECD)2014年一份报告指出,在427宗贿赂案件中,只有2%的吹哨者向执法机构告密,17%是吹哨者利用公司内部的告密程序披露,并由公司自行向当局报告。报告重申,数据虽不能直接反映现实(因为告密者的身份未必会被公开),但仍反映了有需要立法保障私人公司的吹哨者免于被报复。[33]

2016年,荷兰国会通过新法,要求拥有50个或以上员工的企业必须制定公司的吹哨者政策,为怀疑公司有不当行为的员工,提供举报指引及程序,并禁止公司向吹哨者报复。[34]

法律框架以外 道德规范担当重要角色

鼓励公众揭发有损公众利益的事件,不能只靠法律保障。相对于实际法例,文化、公民教育以及道德规范三方面所担当的角色,亦是不可或缺的。除了专属法例,如何从教育及推广着手,鼓励揭发不当行为,维护香港公众利益​​,同样是值得探讨的方向。

1 〈香港快运明起突取消18航班 逾3,000赴大阪 名古屋 首尔乘客受影响〉,《苹果日报》,2017年9月30日,A01页。
2 「【香港快运取消航班】CEO致歉称为安全 取消较不受欢迎的航班 (18:48)」。取自明报新闻网站:https://news.mingpao.com/ins/instantnews/web_tc/article/20171001/s00001/1506846838989,最后更新日期2017年10月1日。
3 「HA Secrets」。取自Facebook网站:https://zh-hk.facebook.com/HA-Secrets-731331330322257/,查询日期2017年10月10日;「香港主题乐园员工Secrets」。取自Facebook网站:https://zh-hk.facebook.com/themeparkstaffsecretsHK/,查询日期2017年10月10日;「NGO Secrets 社福解密」。取自Facebook网站:https://zh-hk.facebook.com/ngosecrets/,查询日期2017年10月10日。
4 David Kaye, "Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression," United Nations General Assembly, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/273/11/PDF/N1527311.pdf?OpenElement, last modified September 8, 2015, p. 13.
5 Neil Kokemuller, "What Are the Hazards of Whistleblowing and Their Effects in the Workplace?" Houston Chronicle, http://smallbusiness.chron.com/hazards-whistleblowing-effects-workplace-15733.html, accessed June 28, 2017.
6 "The Importance of Whistle Blowing," Astron Solutions, http://www.astronsolutions.net/the-importance-of-whistle-blowing, last modified June 29, 2010; Daniel Kline, "Hear it From Employees First: Why Managers Should Encourage Whistleblowers," Navex Global, http://www.navexglobal.com/blog/hear-it-employees-first-why-managers-should-encourage-whistleblowers, last modified June 11, 2014.
7 「《公司条例草案》拟稿第一期咨询」,财经事务及库务局,2009年12月,第34页。
8 「有关电讯盈科私有化的报导摘要」,立法会秘书处,立法会FS21/08-09号文件,2009年2月20日,第7页。
9 〈证监介入电盈私有化聆讯〉,取自星岛日报网站:http://std.stheadline.com/daily/news-content.php?id=613863&target=2,最后更新日期2009年2月24日。
10 〈三法官齐否决 电盈私有化〉,《星岛日报》,2009年4月23日,A01页。
11 同7。
12 香港法律第622章《公司条例》第13部第2分部第674条,版本日期:2012年。
13 〈顾问公司罕有抨击政府 指对发电视牌报告「断章取义」〉,《星岛日报》,2013年11月15日,A14页。
14 〈望后石污水厂技工护屯门居民免受毒害 挺身揭违规排污无悔被炒〉,《明报》,2016年11月25日,A02页。
15 〈新空管丑闻 民航处禁员工爆料〉,《苹果日报》,2016年11月29日。
16 〈伍佩莹追薪和解〉,《明报》,2014年5月17日,A12页;〈望后石污水厂非法排污罚20万元 技工揭发后被炒仍无悔 望港人拒绝沉默〉,《明报实时新闻》,2017年5月23日。
17 〈民航处「捉鬼」多人被警问话〉,《东方日报》,2016年12月21日,A19页。
18 同4,第 17页。
19 香港法律第57章《雇佣条例》第72B条,版本日期:2017年6月29日。
20 香港法律第455章《有组织及严重罪行条例》第25A条,版本日期:2017年2月15日;香港法律第405章《贩毒(追讨得益)条例》第25A条,版本日期:2005年1月7日;香港法律第575章《联合国(反恐怖主义)条例》第12条,版本日期:2012年8月2日。
21 香港法律第201章《防止贿赂条例》第30A条,版本日期:2017年2月15日。
22 香港法律第571章《证券及期货条例》第22条,版本日期:2015年11月12日。
23 Robert G. Vaughn, "Chapter 13 Global whistleblower laws," The Successes and Failures of Whistleblower Laws, Northampton: Edward Elgar Pub (2012), p.239.
24 "Whistleblower Protections for Federal Employees," U.S. Merit Systems Protection Board, https://www.mspb.gov/mspbsearch/viewdocs.aspx?docnumber=557972&version=559604&application=ACROBAT, last modified September, 2010, p.9-17.
25 "Blowing The Whistle: Barriers to Federal Employees Making Disclosures," U.S. Merit Systems Protection Board, https://www.mspb.gov/mspbsearch/viewdocs.aspx?docnumber=662503&version=664475&application=ACROBAT, last modified Nov, 2011, p.12.
26 "Whistleblower Protection Enhancement Act (WPEA)," Government Accountability Project, https://www.whistleblower.org/whistleblower-protection-enhancement-act-wpea, last accessed June 29, 2017.
27 "Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012 Becomes Law", Find Law, http://corporate.findlaw.com/human-resources/whistleblower-protection-enhancement-act-of-2012-becomes-law.html, last accessed Jul 4, 2017.
28 "Guidance The Public Interest Disclosure Act," Government of United Kingdom, https://www.gov.uk/government/publications/the-public-interest-disclosure-act/the-public-interest-disclosure-act, last modified May 1, 2013.
29 同23,第247至248页。
30 同23,第247至248页。
31 Michael B Kelley, "The US Now Thinks Snowden 'Probably Downloaded' 1.5 Million Documents That Haven't Been Found," Business Insider, Jun 5, 2014, http://www.businessinsider.com/clapper-says-snowden-took-less-than-they-though-2014-6
32 同4,第 19页。
33 "Committing to Effective Whistleblower Protection Highlights", OECD, http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/Committing-to-Effective-Whistleblower-Protection-Highlights.pdf, p.8.
34 Richard van Schaik, Róbin de Wit, "The Netherlands: change in whistleblowing legislation," Dla Piper's Gloabl Privacy and data protection resource, last modified June 29, 2016, http://blogs.dlapiper.com/privacymatters/the-netherlands-change-in-whistleblowing-legislation/