时事分析 | 公共行政及法制 | 2017-11-13 | 《经济日报》

「由下而上」发展社区 英国四种社区权利的启示



有种街头智慧是:发掘隐世小店,最好向地头虫「埋手」,想知道一个地方有何不足,最直接就是问问老街坊。现代政府规划发展时咨询市民大众,亦体现了这种街头智慧。但对某些人而言,咨询制度纵然有助社会发展切合民情,但地区人士始终处于被动,难以发挥应有角色。

英国在2011年推出了《地方主义法》(Localism Act),借着赋予市民四种社区权利(Community Rights)[1],让他们可以决定建设什么公共设施、某块空地该如何发展,以至保留某建筑物[2],将中央政府的权力下放至地方议会和社区。[3]这种规划模式的好处,是能够贯彻「由下而上」的精神,以地区人士理想的方式建设社区,其令人担心之处,则在于有机会令规划过于偏重一时民情,缺乏长远、专业的考虑。 《地方主义法》在英国的实践经验,正好让外界探讨这种规划模式是否切实可行。

买下我们的集体回忆

《地方主义法》赋予的四种社区权利之一,是「社区拍卖权」(Community Right to Bid),居民能借此叫停「具社区价值」的建筑物或土地的出售程序,并在六个月内筹措资金买下资产[4],参与公开拍卖,并参与活化、维修及改建的过程。[5]

过去数年,当地也确有不少引用社区拍卖权处置旧有设施的例子,包括自军事基地撤离以后腾空了的控制塔、历经火劫的荒废码头、本来计划发展成零售商店的滑板公园,以及历史悠久的公共浴场。它们有的得以保留、有的转型成社企营运、有的正筹募修复经费。[6]

当然,并非任何设施也可以行使社区拍卖权。根据相关规定,唯有当建筑物已列作「具社区价值的资产」(Assets of Community Value)时,居民才能行使社区拍卖权。[7]不过亦因如此,《地方主义法》生效后,英国有不少足球迷将自己居住地的球场申请列为「具社区价值的资产」,确保他们在球场被卖时有机会「赎回」球场。[8]

要申请将建筑物列为「具社区价值的资产」,可透过社区组织或地区非牟利组织提出,亦可由21名同区居民联合申请。[9]至于何谓「具社区价值」,则既可视乎建筑物或土地的文化历史价值,亦可由它提供的服务(例如借书服务和邮寄服务)决定,更可以是建筑物潜在的价值(例如提供新的住屋、新的就业机会、新的社区空间等)。[10]截至今年3月,英国各地已经有多于4,000个地方被列为「具社区价值」,当中除了有2,000间酒吧外,亦有足球场、教堂、会堂和社区农圃等建筑物。[11]

值得一提的,是同样因《地方主义法》而生的邻里规划制度(Neighbourhood Planning),它让居民一同制订社区的发展愿景。他们可以决定新住宅、商店及办公室的位置,亦可指定需要提供的基础设施。政府文件形容,该制度是一套强大工具,能确保社区朝居民所想的发展方向进发。[12]邻里规划制度是行使社区拍卖权的关键部分,因为规划影响地价,如无法影响规划,即使居民能行使拍卖权,亦未必能买得起物业。

由下而上 打造属于自己的社区

《地方主义法》下的另一社区权利为「社区建设权」(Community Right to Build),容许居民无须通过正常规划过程,向当区的规划部门申请建设社区所需的商店、公营房屋或社区设施。[13]在北诺福克区的一条小村,便有居民运用社区建设权,申请将一块自1950年代起被规划成住宅用途但一直闲置的政府用地,用作兴建公营房屋。[14]

根据规定,在行使社区建设权前,申请组织必须公开计划详情,并在社区内进行至少六星期的咨询,收集居民以及其他地区组织等持份者的意见。[15]当计划得到政府安排的独立审查员批准后,并经当区居民公投通过,计划方可进行。而提出申请的社区组织,将会负责发展,并获得项目衍生的利润。[16]

除了上述两种社区权利,如果当地居民觉得他们能提供更好、更能满足居民的服务,亦可行使「社区挑战权」(Community Right to Challenge),接手部分社区服务。社区挑战权可由志愿组织及慈善机构等地方团体提出,也可由本来提供该服务的机构中的至少两名雇员作出申请。若政府接纳申请,便会就该项服务公开招标,让申请单位与其他人竞逐服务经营权。[17]在锡菲(Sheffield)的东部郊区Darnall,便有居民以社企形式接手经营已在当区倒闭的邮局,其后邮局的使用人数上升,更一星期开放六天,并处理邮政以外的驾驶执照及护照服务。[18]

余下的一种社区权利,称为「社区收回土地权」(Community Right to Reclaim Land),用途主要是协助居民释放未被使用或没有充分利用的官地。任何要求行使社区收回土地权的居民,可以向社区及地方政府大臣提出,并阐述自己认为土地未被使用或没有充分利用的原因。经过评估后,社区及地方政府大臣会下令有关部门处理。通常这些土地会在公开市场上出售,让社区团体或其他持份者竞投。[19]

钱从何来?如何融资是关键

不管是行使哪一种社区权利,对资金都有一定需求。为了解决居民推动相关建设及营运计划所需的资金问题,英国政府及一些慈善信托公司设立了不同的基金及资助计划供社区融资,例如资助计划「More Than a Pub Programme」的360万英镑,将会在未来两年贷款给80个社区购买及经营社区酒吧;去年底成立的「社区基金」(Communities Fund),则提供325万英镑给地区组织改善地区服务,及改善卫生、培训及就业需求等问题;另一基金项目「Bright Ideas Fund」,则会协助80个社区发展社区业务,除了提供15天支援外,亦会给予两万英镑补助。[20]

在英国,无论是购入具社区价值的资产,还是接手公共服务,都需要以合法组织为单位筹措资金及管理建筑物。[21]因此,除了申请大笔资助外,另一种集资方法是向有兴趣参与计划的社区居民发售社区股份(Community Shares),股份不可转让,但可退出并取回资金。过去五年,英国有超过300种社区股份,从十万个支持者手上集资了8,200万英镑。[22]这种融资方法分担了本来由英国政府独力承担的风险,并将开支决定由政府交到信托基金及社区手上,减少了政府的介入。

想像总是美好 实践困难重重

虽然香港没有《地方主义法》,但近年也有不少由民间主导的发展计划。以位于大埔的「生活书院」为例,它前身是佛教大光中学,由于该校收生不足而与其他学校合并,校舍因而丢空。其后办学团体邀请艺术家翻新校舍,用作生命教育。[23]除了教授生活及环保知识、素食煮食、染布和手艺工作坊外,亦会开放给邻近小学的家长教师会举办亲子读书会。[24]不过,香港与英国的情况还是有所不同,因为后者的社区借社区权利能争取到土地使用权,而前者则一开始已得到土地使用权,亦未有改变土地用途。

英国政府给予社区更多自主权,期望最终达至社区话事,看似是一个理想状态,然而实施过程亦见困难。例如,英国有人批评民众条件反射式地使用社区拍卖权,妨碍发展。亦有持相反意见,认为只得六个月的时间筹备社区拍卖,对弱势社区不利;即使成功投得资产,后续管理亦对居民造成不少挑战;而接受了政府或非牟利组织提供的资助及贷款后,附设的条款又可能影响营运利润。[25]

在具备一定法理基础的英国实行,尚且面临多种问题,相同的社区权利在香港实施,也可能会面对不少挑战。过往有传媒报道称,建制派和民主派成立不少地区团体,竞逐区议会的活动拨款[26],近日亦有区议员认为区议会资源倾斜部分地区团体。[27]若这些情况属实,引入由地区组织主导并且牵涉融资的发展方法,便很有可能产生资源分配的争议。

此外,要真正「由下而上」社区自主发展土地,社区参与是箇中关键。目前各区议会已有收集市民意见的方法,例如让当区居民向区议员表达意见的会见市民计划[28],若能在此基础上建立更多更互动的沟通渠道,相信透过区议会平台,亦能进一步推动社会参与。

另一方面,英国的社区权利门槛相对低,21名居民联名就可申请将建筑物列为「具社区价值的资产」,若社区权利被滥用,政府规划发展的难度便会增加,亦可能妨碍长远、专业的发展规划。

尽管香港现时未必有实行社区权利的客观条件,但社会上已出现不同的组织倡议社区自主、集体参与以及社区经济,如何促进市民参与社区发展,始终值得探讨。罗马非一天建造,一种概念能成真,也决非一朝一夕的事。

1 "What are the community rights?," My Community, http://mycommunity.org.uk/resources/what-are-the-community-rights/, last accessed July 10, 2017.
2 同1; "Localism Act," Locality, http://locality.org.uk/our-work/policy/localism-act/, last accessed August 2, 2017.
3 "Localism Act," Locality, http://locality.org.uk/our-work/policy/localism-act/, last accessed August 2, 2017.
4 "Understanding the Community Right to Bid," My Community, http://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/Understanding-the-Community-Right-to-Bid.pdf, last accessed July 11, 2017.
5 "Community Right to Bid: Step 1 Mapping Community Assets," My Community, http://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/step-by-step/community-right-bid-step-1/, last accessed July 11, 2017.
6 "Greenham Common Control Tower – buying and restoring the tower," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/greenham-common-control-tower-buying-and-restoring-the-tower/, last accessed July 11, 2017; "Hastings Pier – rescued by the determination of local residents," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/hastings-pier-rescued-by-the-determination-of-local-residents/, last accessed July 11, 2017; "Long Live Southbank – Community rights used to campaign to save skatepark," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/long-live-southbank-community-rights-used-to-campaign-to-save-skatepark/, last accessed July 11, 2017; "Withington Baths – running the local baths as a social enterprise," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/withington-baths-running-the-local-baths-as-a-social-enterprise/, last accessed July 11, 2017.
7 "Community Right to Bid: Step 2 Identifying Assets of Community Value," My Community, http://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/step-by-step/community-right-bid-step-2/, last accessed July 11, 2017
8 "Football clubs – supporters trusts list valuable community assets," My Community, http://mycommunity.org.uk/case_study/football-clubs-supporters-trusts-list-valuable-community-assets/, last accessed July 11, 2017
9 "Assets of Community Value & Right to Bid," My Community, https://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/assets-of-community-value-right-to-bid/, last accessed August 11, 2017.
10 同5。
11 "Landmark 6,000 of community rights reached this Communities Week," Department for Communities and Local Government and Andrew Percy MP, https://www.gov.uk/government/news/landmark-6000-of-community-rights-reached-this-communities-week, March 20, 2017.
12 "Neighbourhood planning," Department for Communities and Local Government, https://www.gov.uk/guidance/neighbourhood-planning--2, last modified August 10, 2017.
13 "Community Right to Build Step 5: Preparing a Community Right to Build order," Locality, https://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/LOCALITY-BUILD_STEP-5.pdf, last accessed August 11, 2017.
14 "Community Right to Build case studies," HACT, http://hact.org.uk/community-right-build-case-studies, last accessed July 11, 2017.
15 同13。
16 "Understanding Community Right to Build Orders," My Community, http://mycommunity.org.uk/resources/understanding-the-community-right-to-build, last accessed July 11, 2017.
17 "Understanding the Community Right to Challenge," My Community, http://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/Understanding-Community-Right-Challenge.pdf, last accessed July 11, 2017.
18 "Community-run post offices Case study: Darnall Forum (Sheffield)," Locality, https://mycommunity.org.uk/wp-content/uploads/2016/09/Community-run-post-offices-Darnall-Forum.pdf, September 2016, p.3-4.
19 "Understanding the Community Right to Reclaim Land," My Community, http://mycommunity.org.uk/resources/understanding-the-community-right-to-reclaim-land, last accessed July 11, 2017; "2010 to 2015 government policy: localism," Department for Communities and Local Government of United Kingdom, https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-localism/2010-to-2015-government-policy-localism#appendix-5-community-right-to-reclaim-land, last modified May 8, 2015.
20 同11。
21 "Community Right to Bid: Step 4 Getting ready to bid," My Community, http://mycommunity.org.uk/take-action/land-and-building-assets/step-by-step/community-right-bid-step-4/, last accessed July 12, 2017
22 "Community Shares," My Community, http://mycommunity.org.uk/funding-options/raising-finance-options/community-shares/, last accessed July 12, 2017
23 「大埔生活书院 严肃课题变轻松」。取自苹果日报网站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/supplement/20140728/52739102,最后更新日期2014年7月28日;「把孤岛连起来──生活书院专访」。取自独立媒体网站:http://www.inmediahk.net/node/1025785,最后更新日期2014年9月2日。
24 「生活书院:改变世界,先学习选择善良」。取自一小步行在地上网站:https://littlepost.hk/2014/11/12/schoolofeverydaylife_story/,最后更新日期2014年11月12日。
25 Richard Crisp, Lindsey McCarthy, Sadie Parr, Sarah Pearson, Neil Berry, "Community-led approaches to reducing poverty in neighbourhoods: A review of evidence and practice," Centre for Regional Economic and Social Research, June 2016, pp. 38-39.
26 〈争活动资源区议员纷设地区组织〉,《明报》,2015年6月7日,A02页。
27 「民政署倡申报利益 葵青建制区议员辩称:顾问系虚衔 顾而不问」。取自苹果日报网站:http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20170622/56863074,最后更新日期2017年6月22日。
28 「会见市民计划」。取自九龙城区议会网站:http://www.districtcouncils.gov.hk/kc/tc_chi/meet_public/meet_public.html,最后更新日期2016年11月24日。