时事分析 | 区域及经贸发展 | 2013-09-20 | 《星岛日报》

杜绝不良经营 发展深度旅游



中秋已过,转眼又是内地的十.一黄金周。每逢国内长假,内地总有大批旅客访港。过去几年,导游强迫内地旅客购物、行程安排不周等丑闻时有发生,令人质疑香港没有为旅客提供足够保障。十.一当前,这些不愉快事件会否再度重演,尚属未知之数,但部分旅行社的不良经营手法,显然备受官方关注。内地今年十.一将实施首部《旅游法》,规定「旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益」。[1]

此外,香港政府早前向立法会提交文件[2],作出多项规管香港旅游业的改革建议,包括提高经营门槛,要求旅行社先交80万元保证金,才可接待内地旅客。这项建议,固然可收阻吓之效,因为交了大额保证金,日后违规的旅行社再难藉结束营业逃避惩罚,不过这种做法,却有殃及池鱼的可能。首先,缴存80万元保证金,即是要旅行社加大投资,结果可能将规模较小的旅行社逐出市场。另外,随着深度旅游兴起,近年开始有年轻人筹办深入社区的本地游活动。提高经营门槛会否窒碍深度游在港扎根,也是社会讨论旅游业规管架构时不能忽视的问题。

香港旅游业的规管框架

回顾香港的旅游业发展,早在1978年,业界已成立香港旅游业议会(下称「旅议会」),保障旅行社利益。及至1985年,多家外游旅行代理商倒闭,促使政府制订《旅行代理商条例》(下称《条例》),规定所有经营外游业务的旅行代理商先要领取牌照;并设立旅行代理商储备基金(代理商基金),用作赔偿因外游旅行代理商倒闭而蒙受损失的旅客。

但在1986至1987年间,继续有多家外游旅行代理商倒闭,代理商基金不敷。于是政府在1988年修订《条例》,引入行业自我规管,规定旅行代理商申领牌照前,必须成为旅议会成员。代理商基金则由旅游业议会储备基金(议会基金)取代,由旅议会成立的同名有限公司管理。[3]

1988年的修订,确立日后双轨规管制度的基础。此后,旅议会除了保障业界利益,也肩负发布行业指引,以及处分违规会员的责任;政府成立的旅行代理商注册处,则负责发牌及监察旅行代理商财务等事宜。

2002年,政府再次修订《条例》,将入境旅行代理商纳入规管。随着近年内地入境游增长,旅议会又推出多项措施,包括规定已登记店铺提供六个月的购物退款保障、引入导游核证制度等,以规管营办内地入境游旅行代理商。但在这个规管框架下,旅行社强迫旅客购物、行程安排不周之事仍时有发生,因此政府决定再次检讨本地旅游业的运作和规管架构。经过公众咨询和与业界商讨,政府今年七月向立法会递交文件,提出改革建议。

改革建议有三大重点,包括:

1. 减少倚重业界自律,成立名为旅游业监管局(旅监局)的法定机构,由非业界人士主导,负责旅游业的规管工作;
2. 提高旅游业的经营门槛。包括将营办内地入境旅行团的保证金加至80万元,并要求每间旅行社委任一名合资格人士为授权代表,承担确保旅行社符合发牌条件和旅监局要求的责任;及
3. 参照现行的核证制度,为导游和领队设立发牌制度。申请导游或领队牌照的人士,必须完成训练课程,并通过考试,续牌时亦须完成持续专业进修课程。

不利深度游发展?

这些建议,无疑回应了外界对旅游业界「自己管自己」、互相包庇等质疑,而且有助杜绝害群之马藉结束营业逃避赔偿责任。但现时的改革方向,似乎未有顾及小本经营者的难处,也可能忽略了香港方兴未艾的深度游市场。

与跑景点式的观光之旅不同,深度游着重了解所到之处的风土人情,体验当地生活。为了吸引旅客,各地政府除了打造景点,还会推广深度旅游活动。香港旅游发展局的网页,就有不少了解香港历史文化的建议,例如向旅客介绍认识中环变迁的导赏团。近日亦有报道指,南区区议会有意将香港仔鱼类批发市场附近打造为「港版筑地」。报道引述业界人士意见,认为南区虽有避风塘景色,却缺乏能体现当区文化的深度游,外国游客只能观赏风景,无法理解背后历史,兴建海鲜食府,有助展示香港的渔港风情。[4]

除了官方打造,近年也有一些有心的年轻人,组团向本地及居港的外籍人士介绍鲜为人知的大城小事。多次吸引传媒报道、由80后青年于2011年成立的Secret Tour,是较为人熟悉的例子。他们带人寻访的,往往不是旅客区,而是一些别具特色但一般人鲜有接触的城市空间,例如工厂大厦和徙置区。创办人去年甚至辞去广告工作,聘请员工,发展业务。由于没有相关牌照,他们暂时只接待持有香港身份证的人士。[5]另外,由前政治助理陈智远及数名旅游、文化爱好者成立的「活现香港」,同样尝试举办一些特色导赏团,包括带游客认识旅游书甚少介绍的社区,以至解开城市迷团、认识老店等的主题行程。

近年香港的旅游业发展,被指过分倚重内地旅客在零售市场的消费活动;人流仍然畅旺的主题公园,长远也未必能吸引旅客重游旧地。上述的新尝试,正好开拓香港旅游产业的更多可能性,为业界注入新动力。

然而现存规管业界的框架,已经设有一道50万元的保证金门槛,在改革建议中,经营内地入境团的旅行代理商,甚至要交存80万元保证金。门槛之高,不只加重小经营者负担,更可能将一些满脑子创意,但缺乏资金的年轻人拒诸门外。另外,新规管框架要求旅行社委任的授权代表,最少要有五年在旅游业内的管理经验。但就开拓深度游市场而言,对本土文化的认识,比有五年管理「零团费」旅行团的经验更为重要。新规管框架虽能针对近年部分业界的不良经营手法,但政策的改动,牵涉更长远的问题,新框架在保障旅客权益的同时,能否为旅游产业开拓新的发展空间,需要社会各界深思。

 

1「禁以低价团诱消费者购物 新《旅游法》实施外游价急涨」,《大公报》,2013年9月1日。
2「立法会经济事务委员会 推行香港旅游业新规管架构改革的最新进展」,商务及经济发展局,2013年7月22日。
3 议会基金于1993年被法定的旅游业赔偿基金取代。
4「打造港版筑地 南区变身吸客 迎港铁通车酒店落成契机 旅业倡推渔港文化」,《文汇报》,2013年9月2日。
5「Stephen 出走旅程」,City Print,第二十八届香港城市大学学生会编辑委员会鸣翩,2013年5月。