时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-01-15 | 《星岛日报》

当公投可以否决跨地域合作……



中国近年以「一带一路」为国策,期望加强与亚洲、欧洲和非洲多个国家和地区在贸易、设施、金融、人文等领域的交流和合作。[1]这项国策有其宏愿,却适逢一股质疑跨地域合作的浪潮。在多个国家,一些对全球化、一体化抱有怀疑的政治人物,获得比以往更多的民意授权;一些国家的民众,甚至透过公投向个别的融合方式「说不」。[2]这股有民意基础的浪潮,会为包括「一带一路」在内的各种跨地域合作计划带来什么变数,在可见的未来,都是值得关注的课题。

反对跨地域合作的民众选出一个「同声同气」的领袖,固然不是其合作伙伴的佳音。美国总统特朗普能入主白宫,便有意见认为原因之一是他提出的竞选口号「让美国再次伟大」,打动了不少认为美国被他国占尽便宜的选民。[3]特朗普上场后,也的确打出「美国优先」旗号[4],退出了《跨太平洋伙伴关系协定》和巴黎气候协议。[5]

公投为政治游说增添变数 

不过类似的合作障碍,过往一向不乏化解办法,包括透过外交途径促成争议以外的合作方式。例如,虽然特朗普曾指中国损害美国经济,甚至形容为美国的敌人,但无阻中美双方在他访华时签订价值2,500亿美元的经济协议。[6]

一般的外交手段,会有较明确的斡旋对象,但当反对声音透过公投方式表达,别国政府要插手,便不容易。公投可分为由政府推动和由民间发起两类。部分由政府推动的公投,可能带有战略意味,例如以公投作为与他国谈判时讨价还价的筹码。在2015年,希腊政府就是否接受以紧缩政策换取国际财政援助一事举行公投,尽管欧洲各国警告如果希腊拒绝条件,可能要脱离欧元区,但希腊总理仍鼓励选民说不,称公投是与债权人谈判的利器,反对票数愈多,政府愈有能力重开谈判。[7]

从民间发起的公投,同样可以对跨地域合作项目带来震荡。 2015年荷兰有组织引用当地的公投法案,要求就荷兰议会已通过的法案公投。[8]该法案是欧盟及乌克兰之间一项加强双方贸易、政治、国防的协议。[9]结果在公投当中,有61%选票反对当地议会的决定。[10]虽然当地的公投结果仅属建议性质,政府未必要跟从[11],但荷兰首相当时表示,政治上政府无法确认该协议。[12]

对于他国政府而言,由公投决定个别跨地域合作的生死,无疑为合作计划增添变数。因为即使能够争取执政者支持,公投也有机会把一切推翻。例如英国政府虽然在选择是否脱离欧盟的公投中鼓励民众「说不」[13],但却无阻51.9%的选民「say yes」[14] ,触发了漫长的脱欧程序。

提案有门槛 通过要获得足够支持

如果公投能操跨地域合作项目的「生杀大权」,那么各地公投的发动条件、通过门槛,以及其权限,便值得推动跨地方合作的各方关注。不同国家及地区,公投机制可以南辕北辙。例如在公投的发动条件方面,台湾和荷兰皆容许由民间发起公投,只要民众年满18岁,便可以作为公投提案人[15];但在英国,发动公投的权利则握在国会手中,因为每次大型公投前,都要就该次公投通过相关法规。[16]

当然,不是所有由民众发起的公投,最终都可付诸表决。在台湾及荷兰,「由下而上」的公投提案要过两关,而两关都要获得某个数目或百分比的民众支持,才能交由全民表决。其中台湾是以选民百分比作门槛[17],荷兰则以支持公投的人数作准。[18]

到投票阶段,通过提案的准则也因地而异。其中台湾和荷兰皆采用「简单多数决」,只要投票率达到要求,少数便要服从多数。[19]至于英国的「脱欧」公投,则没有就投票率或投票人数设置门槛。[20]

是否及如何为公投设置门槛,对结果有莫大影响。门槛过高,公投自然难以发生;门槛太低,又会令人担心朝令夕改,冲击社会稳定。在英国脱欧公投后,当地就有网上呈请,要求若然「留欧」或「脱欧」任何一方阵营都未获得超过六成支持而投票率又不多于75%,当局应该举办第二次公投。这个认为公投生效门槛应该更严的网上呈请要求,最终收集了超过400万个签名支持。[21]

重大事项该由公投决定吗?

除了门槛,公投究竟可以决定什么事项,是另一为人关注的课题。根据台湾最近修订的公投制度,全国性公投除了宪法规定事项外,还可表决法律、订立立法原则以及订立或表决重大政策。[22]值得注意的是,当地有政党在修订过程中还希望将「领土变更」、「宪法改革」、「新宪复决」纳入这类「由下而上」的公投项目,但未有成事。[23]这意味台湾民众只可以就立法院提出「领土变更案」进行公投[24],而不能「由下而上」启动相关公投。

同样地,荷兰「由下而上」的公投制度亦有权限。首先,当地公投的结果只属建议性质,而且可以表决的议题,只包括条约以及已通过并确认但未生效的法案,与宪法、皇室以及财政预算案相关的法案,则不适用。[25]

至于英国,当地的上议院及下议院主理宪法事项的委员会,皆认为「公投」是应该用来表决一些具有重大宪法意义的事项,例如废除君主制、脱离欧盟、联合王国内的国家是否独立、改变下议院的选举方式、改变货币系统等。[26]

民间工作日益吃重

无论公投制度如何设定,要在现今世界无风无浪地落实跨地域合作项目,都比起以往更需要理顺别国民情。例如为回应荷兰公投结果,欧盟各国达成了具法律效力的决定,指该条约不会令乌克兰成为加入欧盟的候选国家,不会令欧盟及成员国负上向乌克兰提供集体防卫保障的义务,也不会令乌克兰民众可在欧盟各国自由居住或工作等。[27]有了这个决定,荷兰参议院亦放心确认协议。[28]

除了政治上的回应,不同形式的民间交流,也不容忽视。在这方面,「一带一路」提出民心相通理念,措施包括设奖学金鼓励各国学生到中国留学、推动各国的文化机构建立直接的合作关系等。[29]其效果如何,有待观察。但相信在可见将来,各种民间工作在促成跨地域合作的角色,会愈来愈吃重。

1 「跨区合作新平台」。取自一带一路.香港网站:http://www.beltandroad.gov.hk/overview_tc.html,查询日期2018年1月2日。
2 "Brexit," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/policies/brexit, accessed December 21, 2017.
3 David Smith, "How Trump won the election: volatility and a common touch," The Guardian, November 9, 2016, https://www.theguardian.com/us-news/2016/nov/09/how-did-donald-trump-win-analysis; "How Donald Trump thinks about trade," The Economist, November 9, 2016, https://www.economist.com/news/united-states/21709921-americas-next-president-wants-pull-out-existing-trade-deals-and-put-future-ones.
4 "Donald Trump: 'America first, America first," BBC, January 20, 2017, http://www.bbc.com/news/av/world-us-canada-38698654/donald-trump-america-first-america-first.
5 "Trump executive order pulls out of TPP trade deal," BBC, January 24, 2017, http://www.bbc.com/news/world-us-canada-38721056; Oliver Milman, David Smith and Damian Carrington, "Donald Trump confirms US will quit Paris climate agreement," The Guardian, June 1, 2017, https://www.theguardian.com/environment/2017/jun/01/donald-trump-confirms-us-will-quit-paris-climate-deal.
6 Tom Phillips, "Trump praises China and blames US for trade deficit," The Guardian, November 9, 2017, https://www.theguardian.com/world/2017/nov/09/donald-trump-china-act-faster-north-korea-threat.
7 Larry Elliott, Graeme Wearden, Nicholas Watt and Helena Smith, "Europe's big guns warn Greek voters that a no vote means euro exit," The Guardian, June 30, 2015, https://www.theguardian.com/business/2015/jun/29/greek-crisis-referendum-eurozone-vote-germany-france-italy; Ian Traynor, John Hooper and Helena Smith, "Greek referendum no vote signals huge challenge to eurozone leaders," The Guardian, July 5, 2015, https://www.theguardian.com/business/2015/jul/05/greek-referendum-no-vote-signals-huge-challenge-to-eurozone-leaders.
8 Fernando Mendez and Mario Mendez, "Referendums on EU Matters," European Parliament Policy Department for Citizens' Rights and Constitutional Affairs, January 2017, p. 192.
9 Reuters in Amsterdam, "Dutch referendum voters overwhelmingly reject closer EU links to Ukraine," The Guardian, April 7, 2016, https://www.theguardian.com/world/2016/apr/06/dutch-voters-reject-closer-eu-links-to-ukraine-in-referendum.
10 "Dutch Electoral Council 2016 Annual Report," Kiesraad, March 2017, pp 15 and 16.
11 "Advisory referendum," Kiesraad, https://english.kiesraad.nl/elections/advisory-referendum, accessed December 21, 2017.
12 同9。
13 "Why the government believes that voting to remain in the EU is the best decision for the UK - with references," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/publications/why-the-government-believes-that-voting-to-remain-in-the-european-union-is-the-best-decision-for-the-uk/why-the-government-believes-that-voting-to-remain-in-the-european-union-is-the-best-decision-for-the-uk, last modified April 6, 2016.
14 "EU referendum results," The Electoral Commission, https://www.electoralcommission.org.uk/find-information-by-subject/elections-and-referendums/past-elections-and-referendums/eu-referendum/electorate-and-count-information, accessed December 21, 2017.
15 「公民投票法」。取自中华民国总统府网站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最后更新日期2018年1月3日,第1、2页;"Advisory referendum," Kiesraad, https://english.kiesraad.nl/elections/advisory-referendum, accessed December 21, 2017.
16 "Political Parties, Elections and Referendums Act 2000: Explanatory Notes," legislation.gov.uk, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/41/notes, accessed December 21, 2017.
17 「公民投票法」。取自中华民国总统府网站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最后更新日期2018年1月3日,第2、3页。
18 同11。
19 「公民投票法」。取自中华民国总统府网站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最后更新日期2018年1月3日,第6页;"Advisory referendum," Kiesraad, https://english.kiesraad.nl/elections/advisory-referendum, accessed December 21, 2017.
20 "Petition: EU Referendum Rules triggering a 2nd EU Referendum," Petitions - UK Government and Parliament, https://petition.parliament.uk/archived/petitions/131215, accessed December 21, 2017.
21 同20。
22 「公民投票法」。取自中华民国总统府网站:http://www.president.gov.tw/File/Doc/3e2c9326-25da-4306-8fe2-a00bccc3327d,最后更新日期2018年1月3日,第1页。
23 崔德兴,「台湾公投法修正案通过 门槛大降:18岁可公投、1/4同意则通过」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/article/140935,最后更新日期2017年12月13日。
24 「中华民国宪法:宪法增修条文」。取自中华民国总统府:http://www.president.gov.tw/Page/95#,查询日期2017年12月21日。
25 同11。
26 "Twelfth Report of Session 2016-17: Lessons learned from the EU Referendum," House of Commons Public Administration and Constitutional Affairs Committee, April 12, 2017, pp. 10 and 11.
27 "European Council Conclusions on Ukraine," European Council, December 15, 2016.
28 Nick Gutteridge, "'We're too weak to fight EU' - Shock admission as Dutch senators overturn referendum result," Daily Express, May 31, 2017, https://www.express.co.uk/news/politics/811044/European-Union-Dutch-senate-ratifies-EU-Ukraine-treaty.
29 「国新办举行“一带一路”沿线国家民心相通情况发布会」。取自中华人民共和国国务院新闻办公室网站:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/35861/36653/index.htm,查询日期2018年1月3日。