时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-01-24 | 《信报》

票站难求 一票在手何处投?



立法会补选将于3月11日举行[1],各潜在参选人开始陆续登场,选举气氛也开始炽烈起来。香港向来不乏热心选举的群众,前年立法会换届选举,太古城一个票站便大排长龙,有市民甚至到凌晨时分才能投票,既体现了选举热情,也折射个别票站场地过细或不合适的问题。[2]

虽然以上情况只属个别事件,但却不容忽视,因为长远缺乏合适场地,选民可能会被编配到离居所较远的票站[3],而要轮候多时才能投票,也会打击市民的参与意欲。

选举管理委员会(选管会)回顾2015年区议会选举和2016年立法会换届选举,均提及选举事务处在寻觅合适地点设置投票站上遇到困难。[4]或许有人认为,借出场地作票站,是场地拥有者应尽之义,但借出场地,毕竟会为场地持分者构成不便。两者如何取得平衡,需要各界深思熟虑。

能否租场作票站 决定权在场所负责人

鉴于上次选举中有选民至晚上11时30分还在等候投票,近期选管会指,3月份的补选将物色较宽敞的场地、增设额外投票站,并编配选民到其他投票站。[5]以上安排能否解决投票需时的问题,有待观察。个中关键,自然是政府能否顺利借得合适的场地。

根据香港法例,总选举事务主任可指定政府建筑物、获政府资助的学校、获政府资助机构、组织及团体所占用的建筑物,或任何总选举事务主任认为适合的建筑物或地方,作为投票站或点票站。总选举事务主任亦可租用任何建筑物或地方,作为投票站或点票站。[6]

不过实际上,负责选举的机构仍需要与场所负责人商议,而且有可能被拒绝,「惨食柠檬」。[7]以2016年9月4日举行的立法会选举为例,选举事务处在借用某些场地时,就因场地在投票日当天已被编排进行其他活动而被拒。[8]政府指出,该次选举合共有89间学校或机构曾拒绝借出场地,当局因此需要另觅地点。[9]

香港地少人多,要同时借用大量场地举办活动,本来就不易。以学校为例,即使是假日,学生也可能在校内进行大大小小的活动。尤其当选举日子临近开课日,学校需要举办迎新活动及家长日时,更是难以借出校舍。[10]在2016年的立法会选举,选管会在选举前六个月向教育局寻求协助,方再有10多间中小学愿借出场地。[11]当日太古城票站大排长龙,部分原因正是过去曾借出校舍的中学,该次拒绝借出场地,令当局只能安排一个较细的票站。[12]

有场地 =有票站?

票站场地难求,另一原因是并非任何地方都适合投票及点票。参考由联合国选举援助司及联合国开发计划署等八个组织合作推动的ACE选举知识网络(ACE Electoral Knowledge Network,ACE),设立投票场所要考虑因素,包括选民人数、选民特征,以及交通配套等,有关方面亦要以具成本效益的方式,让所有选民都可参与选举过程。[13]

要符合上述标准,票站首先要有能力处理预计的总投票人数,以及高峰时段的投票人潮。ACE认为,编配到一间票站的选民人数不能过多或过少,过多如达4,000至5,000人,有机会令票站管理出现问题;太少,例如不足数百人,又可能浪费资源。较理想的人数是在1,200至2,500中间。[14]ACE又指,票站应确保残疾人士也可使用;而位置亦是重要因素,因为选民如要长途跋涉到票站,会减少投票意欲。此外,票站若在显眼及熟悉位置,选民会更易找到,曾被用作票站的场所,应尽可能继续使用。[15]

ACE指一般情况下,适合用作票站的建筑物,包括学校、法院、社区会堂以及政府建筑物。[16]在香港,类似建筑物也会被用作票站,根据选举事务处资料,在2016年立法会选举中的571个一般投票站里,便包括学校、村公所、邮政局、以及民政事务总署和康乐及文化事务署的辖下场地。当中最主要是学校,占55%。[17]选管会指出,除社区中心以及体育馆等公共设施外,学校由于地点适中,校舍面积较宽敞,所以选举事务处一直认为很适合用作投票站。[18]

撒手锏:订立法例 规定学校交出场地?

尽管学校适合用作票站,不过如前所述,现时当局找学校要求借出场地,并非一帆风顺,更遇上不少被拒的例子。选举乃社会内的一项重要活动。为顺利举行选举,社会上受公帑资助的团体例如是官立及津贴学校,是否应该为此作更大贡献?选管会便指,场地管理机构应承担公民责任,借出地方作为公共选举之用,并呼吁各学校和其办学团体,以及其他公共机构和民间团体,在日后选举顺应选举事务处的要求,借出场地。[19]

呼吁以外,更有声音要求强制学校要借出场地。选举事务处在去年表示,将与教育局研究,应否规定官立学校以及政府津贴学校,必须借出场地。[20]海外一些地方有类似要求。在英国,法例授权负责选举的人员征用政府资助学校作为投票站。[21]美国伊利诺州的法例亦指,如果有学校被选定作为票站,则相关校区必须配合,令该校舍可以用作票站。[22]

从学校借用场地,亦涉及成本考虑。现时本地法例规定,任何非政府建筑物的场所,如因被用作投票站或点票站,而令物主拥有者招致的任何开支,都要由总选举事务主任支付。[23]在2016年的立法会换届选举,租用场地、运送选举物资、培训选举工作人员等相关的开支,共约为7,900万元。[24]

在英格兰及威尔斯,任何获政府资助的学校可被免费借用作票站,负责选举的人员只需支付照明及暖气等开支。[25]选举事务处回复智经查询时表示,现时香港有部分学校会免费借出场地,而租金以外,选举事务处可能需要支付其他开支,例如使用场地期间的电费及冷气费。[26]

不能妄顾教学需求

从公民责任考虑,社会上不同持分者包括学校理应配合选举活动,尽量借出场地,这似乎是理所当然。但另一方面,学生和家长的需要也不能忽视。尤其选举事务处不只在选举当天需要场地,还包括选举前的一天。[27]另正如前文提及,香港亦有学校曾以需要举办迎新活动及家长日为由,拒绝借场。[28]

其实,即使是一些法例容许征用学校作票站的海外地方,社会也存在不同意见。在苏格兰的个别社区内,就有声音指,若因为将区内小学用作投票站,而令学生停课一天,会向公众发出小学教育不值一提,只是一种儿童托管服务的讯息;此外,双职父母亦需因此另找托管儿童服务。有意见认为,即使要把学校用作投票站,也不应影响学生学习。[29]

事实上,包括英国去年中举行的大选,苏格兰在不足三年内已六度进行选举。当地有负责选举的人员指出,近年开始有较多人投诉学校被用作票站,令学童失去上课时间,因此其负责的地区,已倾向不以学校作票站,而会优先考虑其他不会妨碍小童教育的选项。[30]

折衷方案:大人投票 学生放假?

在香港,以学校作票站对学生的影响,暂时应没有英国的大,因为英国的大选,可以在上学天举行[31],而香港的选举,则一般都会安排在星期天。[32]不过放眼未来,若投票的人愈来愈多,票站又无法相应增加,学生的上课日程,始终可能受到影响,因为票站除了供人投票外,还会用作点票。[33]

由2008年立法会选举到2016年换届选举,登记选民人数增加了12.1%,而投票人数更大增近四成半。[34]随着投票人数持续上升,或需较长时间点票,选管会预计,将来的选举要前后借用三天场地。[35]而在2016年的换届选举中,亦已经出现投票日翌日早上五时,约三成点票站仍在进行点票的情况。结果选管会要公开呼吁各票站场地负责人,容许点票站人员在早上六时这个交还场地的期限过后,继续留在场地完成点票工作。[36]

就以上问题,选举事务处在去年向立法会提出的三个应对方案,其中一个建议,若投票日继续订于星期日,可考虑将立法会选举投票日翌日(即星期一)定为学校假期,以便设于学校的票站,可在同一场地完成投票及点票程序。[37]当局是否采纳这个建议,属未知之数,但学生的学习进度会受到怎样的影响,是作出决定前需要考虑的因素。

要办一场顺利的选举,总需要有人愿意付出,这些付出者不限于学校、家长及学生,而是社会上各个持分者。另一方面,这种犠牲是否无可避免?在科技不断进步下,实体票站在未来是否唯一的选择?

用互联网投票,固然有助减少对实体票站的需求。不过当局去年表示,这种方式既难核实选民的身分,亦难确保选民是否在不受干扰的情况下投票,大大增加贿选的机会和诱因。[38]说到底,办一场选举,始终不容易。大家能够走入票站作出选择,背后实有赖无数人的耕耘。

1 「立法会补选二○一八年一月十六日起接受提名」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201712/01/P2017120100309.htm,最后更新日期2017年12月1日。
2 〈票站选民多一倍 太古2时半投完〉,《明报》,2016年9月6日,A11页。
3 「二零一六年立法会换届选举报告书」,选举管理委员会,2016年12月2日,第89页。
4 「二零一六年立法会换届选举报告书」,选举管理委员会,2016年12月2日,第87至89页;「二零一五年区议会一般选举报告书」,选举管理委员会,2016年2月22日,第59、60页。
5 「2018年立法会补选的实务安排」,政制事务委员会,立法会CB(2)547/17-18(01)号文件,2017年12月,第2页。
6 香港法例第541章,附属法例D《选举管理委员会(选举程序)(立法会)规例》第28条,版本日期:2017年12月1日。
7 同3,第88页。
8 同3,第51页。
9 「会议过程正式纪录:2016年11月2日星期三」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/counmtg/hansard/cm20161102-translate-c.pdf#nameddest=orq,第93页。
10 同3,第88页。
11 同3,第88页。
12 同2。
13 "Voting Operations," ACE Electoral Knowledge Network, http://aceproject.org/ace-en/topics/vo/onePage, accessed December 7, 2017.
14 同13。
15 同13。
16 同13。
17 根据选举事务处在2017年12月回复智经的查询。
18 同3,第87页。
19 同3。
20 「检讨区议会和立法会选举的投票站及点票站运作」,政制事务委员会,立法会CB(2)1853/16-17(01)号文件,2017年7月,第2页。
21 "UK Parliamentary elections in Great Britain : guidance for (Acting) Returning Officers Part B- Planning and organisation," The Electoral Commission, April 2017, p. 16.
22 "Illinois Compiled Statutes: Elections - (10 ILCS 5/) Election Code." Illinois General Assembly, http://www.ilga.gov/legislation/ilcs/ilcs5.asp?ActID=170&ChapterID=3, accessed January 11, 2017, Sec. 11-4.1
23 同6。
24 同17。
25 同21。
26 同17。
27 同3,第98、133页。
28 同3,第88页。
29 "Review of Polling Places, Local Government Elections to Highland Council, May 4 2017 - Report by the Chief Executive," The Highland Council Communities and Partnerships Committee, February 9, 2017, p. 69.
30 Steven Brocklehurst, "General Election 2017: Why are schools used as polling places?" BBC, June 8, 2017, http://www.bbc.com/news/uk-scotland-40170905.
31 Alex Hunt and Brian Wheeler, "General election: What you need to know," BBC, June 2, 2017, http://www.bbc.com/news/uk-politics-39631768.
32 同20。
33 同3,第75页。
34 「二零零八年立法会换届选举投票人數」。取自选举管理委员会网站:http://www.eac.gov.hk/pdf/legco/2008/ch/report/2008lce_appendix5_c.pdf,查询日期2017年12月7日;「二零一二年立法会选举投票人数」。取自选举管理委员会网站:http://www.eac.gov.hk/pdf/legco/2012LCE_Report/ch/2012lce_appendix5.pdf,查询日期2017年12月7日;「二零一六年立法会换届选举报告书」,选举管理委员会,2016年12月2日,第144页。
35 同3,第133页。
36 同3,第75至77页。
37 同20,第2、4页。
38 同20,第7页。