时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-01-31 | 《信报》

为保险买保险的烦恼



保险,顾名思义是提供保障,防范风险,因为投保等于将部分财务风险转移给保险公司。[1]不过由于保单年期可长至数以十年计,保单内容亦可能包括长期投资,一旦保险公司倒闭,影响甚广。在香港讨论多时的「保单持有人保障计划」(保障计划),正是「为保险买保险」,让买了保险的市民,在保险公司出现财务问题时仍可获得一定赔偿。[2]

早在2003年,立法会已就设立保单持有人保障基金开展过讨论[3],其后政府在2004年就此可行性进行咨询[4],后再于2012年咨询公众后公布建议方案。虽然有关建议在当时被搁置,但去年保险业监管局(保监局)重新提出保障计划,并打算在今年把草案提交立法会审批。[5]

现有制度──既有保障 也有限制

香港现有的保险赔偿基金,只适用于两类保险,分别是雇员补偿保险[6]及汽车第三者保险[7],其他保险则没有以赔偿基金形式保障。[8]

话虽如此,香港目前亦有法例为相关保险提供保障,其中《公司条例》及《保险公司条例》分别有条文处理保险公司无力偿债的情况。其中非人寿保险的保单持有人,可以根据《公司条例》,对保险公司的剩余资产享有优先申索权,不过优先权只适用于索偿,并不包括保费退还。至于人寿保险,根据《保险公司条例》,法院可批准削减保单持有人的利益金额,亦可批准将保单转让予另一间保险公司。在这个情况下,保单持有人只能接受法院核准的安排。[9]

保障计划2.0──增加开支 提高保障

保险公司陷入困境的情况,虽然罕见,在香港却不止一次出现。2001年,HIH集团旗下三间保险公司曾无力偿债[10];2009年,主力承接汽车保险的星辉保险,亦因资不抵债而被申请临时清盘,所有申索最终由星辉缴交的保证金及汽车保险局管理的无偿债能力基金应付。[11]这些事例,亦成为支持香港设立相关保障计划的理据。

现在保监局重启的计划,是在2012年建议方案的基础上进行修订。[12]根据当时的建议,保障范围包括个人保单持有人、大厦业主立案法团、「中小型企业」保单持有人。赔偿上限为100万港元,人寿保险会以每份保单计算,非人寿保险则以每宗申索计算。计算赔偿方面,首十万港元申索额可获100%赔偿,余下部分则获80%赔偿,最多赔100万港元。建议提到采用渐进式征费模式,向保险公司征收费用,初期征费率为0.07%,人寿保险计划初期预定的基金规模为12亿港元,非人寿保险计划则为7,500万港元。[13]

以人寿保单为例,保障计划的优先做法是将保单转移到另一间保险公司继续承保,过程所生的款项将会由保障基金支付,每份上限同样是100万港元。如果无法转移,则会有两个选项,第一个是延续保单直至期满为止,第二个是终止保单。保障基金会依赔偿限额,赔偿第一种情况中的申索,以及第二种情况中的保单现金或帐户价值,亦可能会额外支付一笔特惠金,以弥补提早终止保单对保单持有人造成的损失。[14]

对于建议方案,保险业界主要担心,如保障基金需向所有投保人同一时间作一笔过赔偿,可能导致资金不足。为此,保监局打算将2012年建议的一笔过赔偿的处理手法,改为按保单期满或索偿时才赔偿予投保人,以免导致保障基金资金不足。[15]

保监局提到,目前最新建议是以2012年的方案作微调,会向保险公司收取每份保单1%的征费上限,以便为有关计划提供资金,直至保障基金达到初期预定金额。目前保监局已与业界就最新建议达成初步共识,计划今年将草案提交立法会,希望在2019年推出保障计划。[16]

会削弱保险产品竞争力 还是提高其吸引力?

根据经济合作与发展组织(OECD)的报告,类似为保险再买保险的保障计划,最重要的一个好处,是能够为保单持有人布下安全网,特别是保障个别或非专业人士保单持有人的利益。该报告又提出,保障计划有助保持市民对保险业的信心,从而维持业界健康发展,更可为保险及银行业提供一个跨业界公平竞争环境。[17]在香港,近年亦有指保险和银行业间所销售的产品愈来愈相似,两者竞争愈加直接。由于香港目前已有存款保障计划[18],根据上述报告的逻辑,推动保单持有人保障计划,可以解释为令银行和保险业的保障看齐,促进跨业界竞争的举动。

然而,亦有说法认为,设立保障基金,可能会带来不公平的跨境竞争。因为随着电讯科技进步,跨境购买保险变得愈来愈方便,建立保障计划所需的额外财务负担,可能会削弱本地保险公司的竞争力,令它们被没有保障计划地区的保险公司比下去。[19]

当然,从另一角度看,香港提供完善的保障计划,亦可能会加强境外人士对香港保险业界的信心。举例而言,内地居民在香港购买的保险,半年保费额由2006年上半年的15.1亿港元,增加到2016年上半年的301亿港元[20],十年间上升了19倍,充满发展潜力。他们选择在香港投保,原因之一是香港的保费较低、保额较高。然而,内地有报章提到在港投保的风险,当中包括,香港没有如内地的保险保障基金「保底」。[21]

根据内地的制度,一旦内地保险公司破产,非人寿保险的保单首五万元人民币申索额,可得到百分百赔偿,余下金额则视乎保单持有人的身份而有八或九成赔偿。[22]在邻近地区都有保障计划的情况下,香港启动保障计划究竟会「赶客」还是「吸客」,有待各界深思。

是安全网 还是道德风险温床?

除了关乎保险公司的竞争力,这类保障计划的争拗点,还在于来自保单持有人、保险公司和监管机构的道德风险。[23]

举例而言,当消费者得知有安全网时,投保前便可能不太愿意评估保险公司的财务状况。[24]这种现象可能会变相鼓励保险公司冒险行事,以高回报的投资作招徕,推出更多高风险的保险产品。亦有说法认为,保障计划会令监管机构减少改良监管制度的压力,加剧道德风险。[25]在香港过去两次咨询中,都有人提出类似的论点。[26]

此外,近年本地保险业务出现一股收购潮[27],既有交易价格远高于业务账面值及内含价值数倍的个案[28],亦有收购后积极扩展人手及扩充业务的例子。[29]高昂的交易价格以及进取的营业目标,会否令部分公司过于进取,增加其财务风险,不容忽视。而在此背景下,保障计划会否成为某些人不顾风险的借口,更是值得关注。

拨款方式影响道德风险

国际保险监督联会(International Association of Insurance Supervisors)一份报告提到,保障基金的拨款方式,是影响保险公司道德风险的重要因素。拨款方式主要可分为事先和事后两种,不同方法各有好坏。香港拟采用的事先收取模式,好处是可以容许基金慢慢滚大,对保险公司财务负担较少,事发后亦可立即动用基金。[30]但这种模式也锁死了大笔资金,亦增加了维持基金所需的管理及行政费用。而且,由于较难预估保险公司无力偿债时所需的资金总额,所以事先拨款设定的预定金额,往往倾向保守,令基金储备不足。[31]

OECD报告在参考了多个地方做法后发现,不少选用事先拨款方法的国家,在基金不足时,都容许增加额外供款。例如爱沙尼亚允许保障计划在资金不足时进行贷款,日本则容许保障计划向政府申请额外资金等等。[32]

亦有地方选用「事先+事后」的方式收费。新加坡的保单持有人保障计划(Policy Owners’ Protection Fund Scheme,PPF)[33],部分与香港相似,都是依照保单种类向保险公司征费。不过,一旦有保险公司倒闭,而基金总额低于总申索额时,PPF仍可以再向保险公司征费。[34]

香港亦早有讨论基金不足的可能性。2012年政府公布建议方案时,有业界担心,若征费只为保费的0.07%,保障计划会因为保障范围太大,而未必负担得来。[35]而当时的建议方案估计,计划在15年内可以达到初期预定的基金金额。[36]香港是否需要为事后征费模式留下的一个「Plan B」,值得社会讨论。

保障基金因应情况采用不尽相同的实行模式,不足为奇。例如,印尼会要求每间保险公司自行设立保障基金,基金规模至少必须有保险公司营运资金的两成,并根据业务量调整,而整笔基金必须存入银行。[37]

在日本,保险业界就出资成立了两间公司,让人寿保险及非人寿保险的保单持有人,在保险公司倒闭后,能分别取得最多九成和八成的保险责任准备金。[38]台湾的保险业者则选择集资成立保险安定基金,以其在保险公司无力偿债时,向受益人支付赔款,以及贷款予陷入财政困难的保险公司。[39]

寿险及非寿险外 尚可考虑甚么分类方式?

在制定保障计划时,OECD提出,除了将保单分为人寿保险及非人寿保险外,亦可按「短期」、「长期」、「社会」、「投资」、「储蓄」和「企业为主」分类,并就着每种分类决定保单的处理方法。以社会性质的保单为例,OECD提到,市民可能期望「出事」时能全数取回保单金额。因此政府在订定处理方法时,可根据当地的社会保障制度,决定是否全数覆盖保单申索额。[40]

香港目前的初步方案,已将保单以人寿保险及非人寿保险分类。另一方面,本届政府拟在今年落实推行自愿医保计划[41],以鼓励市民使用私营医疗服务。在此情况下,自愿医保计划的保单是否需要不同形式的保障,相信也值得社会探究。

1 「保险基本知识」。取自钱家有道网站:http://www.thechinfamily.hk/web/tc/financial-products/insurance/basics/insurance-basics.html,查询日期2018年1月16日。
2 「【保险】保单持有人保障计划 9成保单可获全面保障 (12:53)」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/ins/instantnews/web_tc/article/20171011/s00002/1507697834499,最后更新日期2017年10月11日。
3 「设立保单持有人保障基金」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/database/chinese/data_fa/fa-insurance-policyholders-protect-funds.htm,查询日期2017年12月20日。
4 「设立保单持有人保障基金的可行性研究」,立法会财经事务委员会,立法会 CB(1)1094/03-04(06)号文件,2004年3月1日,第4页。
5「保监局:拟推保单持有人保障计划」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170713/s00004/1499882488615,最后更新日期2017年7月13日。
6 雇员补偿保险由「保险公司雇员补偿无力偿债管理计划」所保障,计划则由「保险公司(雇员补偿)无力偿债管理局」负责管理。「无力偿债基金」的经费来自该局就雇员补偿保单的应付保险保费所收取的征费。资料来源:「有关建议设立保单持有人保障基金的背景资料简介」,财经事务委员会,立法会CB(1)958/11-12号文件,2012年2月6日,第1页。
7 关于汽车保险,如车祸的涉案司机并无投保或不知所终,又或有关的保险公司无力偿债,香港汽车保险局会向有关的伤者作出赔偿。无力偿债基金的经费来自该局就保单持有人应付的汽车保险保费所收取的征费。资料来源:「有关建议设立保单持有人保障基金的背景资料简介」,财经事务委员会,立法会CB(1)958/11-12号文件,2012年2月6日,第1页。
8 「有关建议设立保单持有人保障基金的背景资料简介」,财经事务委员会,立法会CB(1)958/11-12号文件,2012年2月6日,第1页。
9 同8。
10 同4,第1页。
11 〈星辉保险1.89亿存款涉造假 资不抵债高院颁临时清盘令〉,《太阳报》,2009年5月9日,A16页。
12 〈保障计画再修订 保监料2019年出台 维持100万上限 获业界初步同意〉,《星岛日报》,2017年12月18日,B12页。
13 「建议设立保单持有人保障基金 咨询总结及最终建议方案」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/panels/fa/papers/fa0206cb1-1022-1-c.pdf,立法会CB(1)1022/11-12(01)号文件,2012年2月6日,第4至7页。
14 同13。
15 同12。
16 同12。
17 Takahiro Yasui, "Policyholder Protection Funds: Rationale and Structure," OECD, 2001, pp. 3-5.
18 「存保计划于香港银行体系的角色」。取自香港存款保障委员会网站:http://www.dps.org.hk/tc/role.html,查询日期2017年12月21日。
19 Takahiro Yasui, "Policyholder Protection Funds: Rationale and Structure," OECD, 2001, pp. 6-7.
20 「内地投保人:买香港保险看似便捷理赔难」。取自文汇报网站:http://news.wenweipo.com/2017/08/29/IN1708290006.htm,最后更新日期2017年8月29日。
21 梁锦弟,「到香港买保险 先读好风险提示」。取自网易新闻网站:http://news.163.com/16/0908/06/C0E0N46U00014SEH.html,最后更新日期2016年9月8日;现代快报,「香港保险不“保底” 公司破产投保人可能“血本无归”」。取自金融界网站:http://insurance.jrj.com.cn/2016/02/15080520553675.shtml,最后更新日期2016年2月15日。
22 "2017: Insurance regulation in Asia Pacific – Ten things to know about 20 countries," Norton Rose Fulbright, February 2017, p. 11.
23 同17,第6至7页。
24 OECD (2013), “Policyholder Protection Schemes: Selected Considerations,” OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 31, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/5k46l8sz94g0-en, p. 18-19.
25 同24,第18页。
26 同8,第2页;同4,第2至3页。
27 「港险企染红成趋势 整合潮料持续」。取自东方日报网站:http://orientaldaily.on.cc/cnt/finance/20170313/mobile/odn-20170313-0313_00202_012.html,最后更新日期2017年3月13日。
28 「内房商泰禾106亿夺大新人寿」。取自苹果日报网站:https://hk.finance.appledaily.com/finance/daily/article/20160603/19638849,最后更新日期2016年6月3日。
29 「大新人寿改名泰禾 将增聘人手扩规模」。取自明报新闻网网站:https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20171125/s00004/1511547328059,最后更新日期2017年11月25日。
30 “Issues paper on policyholder protection schemes,” International Association of Insurance Supervisors, 16 October 2013, pp. 12-13.
31 同30。
32 同24,第32页。
33 同22,第35页。
34 同30,第14页。
35 〈保联反对保障基金涵盖中小企 非寿险不提供延续保障〉,《香港经济日报》,2012年3月12日。
36 同13,第4至7页。
37 同22,第18页。
38 同22,第20页。
39 同22,第41页。
40 同24,第25至26页。
41 《行政长官2017年施政报告》,2017年10月11日,第168段。