时事分析 | 环境生态及能源 | 2018-02-14 | 《经济日报》

按樽制能有效处理香港废胶樽吗?



外出时,樽装饮品是解渴的便利选择,不过饮用后,你有否将胶樽放进回收箱中?根据政府数字,香港每十个胶樽当中,大约只有一个获市民分类回收。[1]

垃圾征费和专人回收皆有漏网之鱼

未来数年香港料将实施都市固体废物收费安排,届时家居垃圾愈多的市民,为处理垃圾所付的费用也将愈多。[2]虽然措施能推动市民回收家居垃圾,但对街上废物就鞭长莫及。市民外出消费产生的垃圾中,不乏可回收的资源,要加强它们的回收,社会有需要另作筹谋。

增加胶樽回收量的一个方式是聘专人回收。以将于今年推行的饮品玻璃樽生产者责任计划为例[3],政府会委聘回收商,在全港回收玻璃樽,最终目标是每年回收五万公吨废玻璃容器。涉及的回收及处理开支,政府会以征费形式向分发玻璃樽的制造商和进口商收取。[4]当局希望计划可将玻璃樽回收率由一成左右增加到至少六成。[5]聘用回收商作回收,虽然有一定帮助,不过由于部分消费者可能会胡乱处理饮品容器,令回收商的工作事倍功半。

按樽制或可动之以利

另一种增加回收量的手段,正是向消费者提供诱因,让作为回收物料最终用家的他们,有动机自行将垃圾分类及交予回收商。近期政府和环保人士都有提及香港可考虑采用按樽安排,改善胶樽回收情况。[6]简单而言,在按樽安排下,消费者在购买受规管种类容器例如塑胶樽时,要额外付按金;当消费者向零售商店等指定收集点退回容器,可取回按金。[7]

做回收,有钱收,金钱诱因有助消费培养回收胶樽的习惯。再者,随着内地收紧进口回收物料的要求,香港面对的不仅是能否回收废胶樽的问题,还有回收质素的问题。香港政府近期就宣传「干净回收」,劝吁市民把胶樽稍为冲洗才放进回收箱内。[8]按樽制提供的金钱诱因,或有助鼓励市民更进一步,实践干净回收。

按樽制的实践,也能够补充都市固体废物收费安排的不足。在该安排下,住在使用食物环境卫生署垃圾收集服务楼宇的市民,处理家中垃圾时,需将垃圾放入指定垃圾袋,而这些袋会按其容量大小收费;居所若聘用私营废物收集商,他们的垃圾被送到处理垃圾的设施时,亦会按其重量收费。[9]这个安排有望推动市民自行将垃圾分类,避免将可循环的物料当成要额外付费处理的一般垃圾。

表面来看,都市固体废物收费安排已经能够起到鼓励回收的作用,另行按樽制似乎多此一举。然而,前者处理的是家居垃圾,而后者则可以针对消费者在街上购买而即席饮用及弃置的情况。其次,人们可能为避免垃圾征费而非法倾倒,而按樽制则提供诱因让人们为追求「回款」,循正确方式处理可回收的物料,而非钻空子胡乱处置。[10]两种安排并行并非无例可循,德国柏林便是垃圾征费以及按樽制度并存的一个例子。[11]

按金水平设定大有学问

虽然按樽制有潜力鼓励回收,但要在本地落实,还有不少地方要注意。其一是按金金额。按樽制度在海外不少地方都有实施,包括挪威[12]、爱沙尼亚[13]、澳洲新南威尔斯等[14],按金的设定各有不同。有些无分容器大小、饮品种类,划一按金,例如在澳洲新南威尔斯,退回150毫升至三公升由PET(聚对苯二甲酸乙二醇酯)、HDPE(高密度聚乙烯)、玻璃、铝、钢等物料制成的饮品容器,划一获得一毫澳元。[15]有一些地方,例如加拿大育空地区(Yukon),则按容器的容量和饮品种类厘订出不同的按金水平。[16]

要注意的是,按樽制度并非灵丹妙药,因为世上总有消费者是有樽不回,有金不取。在加拿大魁北克,在2016年便有约5.7亿件容器没有被消费者退回,占卖出的可回收容器三成。以当地按金五仙加元计算,消费者全年放弃的按金多达2,800万加元。[17]

若香港大多数消费者也抱有这种「视退款如粪土」的心态,按樽制度当然难以在本地实施,即使能像现时般由拾荒者代替那些不志在微量金钱的消费者把胶樽送到回收地点[18],但已不是计划本意。

从常理推断,退还款额愈高,理应愈会吸引人们作回收。在南澳洲,当地在2008年9月将退款额由五仙增加到一毫澳元,结果退还容器的比率由之前年份的约七成,增加到往后年份的至少75%。[19]不过环保顾问公司eunomia曾比较九个推行按樽制度的地方,人们退还容器比率与还款定价的关系,结果发现虽然似乎定价愈高,退还率也增加,但关连并不强。[20]此外,将退还款额订得太高,也可能衍生欺诈[21],吸引一些人输入外地容器,赚取按金,甚至令按樽制「入不敷支」,濒临崩溃。

运送、储存、防诈皆成本

另外,按樽所涉及的成本,也需要列入考虑。按樽制对香港人而言,应非完全陌生。过往本港零售商曾广泛地推行按樽制,回收玻璃容器清洗后再重新充填,循环使用。直至后来饮品生产工序北移,令运输和回收成本上升,失去成本效益,按樽制才告式微。[22]

运输成本只是其中一类成本,零售店铺若成为容器收集点,商户卖货之余还要兼顾回收容器及退款工作,这些都会带来额外的人手成本[23];虽然安装自动回收机或能节省一些人力,但这些机器会占用空间。[24]另外,过往香港按樽制普及时,办馆及杂货店扮演「玻璃樽库」角色[25],若然现时推按樽制,便利店、超市等零售点可能亦需提供空间,储存回收的胶樽等相关容器。[26]在寸金尺土的香港,上述的各类空间成本不容忽视。

涉及成本的,还有为防诈而加入的识别措施。如前文提及,人们可能将外地容器带入境赚取按金。要防止这种情况,办法之一是为容器加上识别标记。以德国的按樽制为例,加入按樽计划的公司会在其容器上加上具有保安特征的印记,自动回收机器需辨别到条码以及在保安标志中的特别墨水,才会接纳容器。[27]

回收了,然后呢?

要让整个计划真正发挥到环保功效,关键还在于为收集所得容器寻找出路。以玻璃樽为例,废玻璃容器压碎成细粒后,仍可用作建筑物料,包括制作环保地砖,也可作为填海填料。[28]当局曾指如将回收的玻璃磨碎成河沙用作填海,并大规模落实,可能不会愁需求不足,而是怕供应不够。[29]

不过玻璃樽能够重用在香港可能只是特例,回收后的胶樽,出路就似乎没那么明朗。绿惜地球在2017年11月曾随机向74间回收商进行电话调查,结果发现多达84%表示不回收胶樽,即使是会回收的12间,几乎都要求客户自行运送或支付运费,才会接收[30],间接反映私人市场对于回收胶樽的兴趣不大。政府推动「干净回收」,或许会有助提高回收物料如胶樽的经济价值,并回应内地对进口回收物料的更严格要求。[31]不过更为根本的,是消费者要懂得「应使才使」,避免浪费。减少制造垃圾,自然会少一些回收再造的烦恼。

1 「立法会十四题:实施干净回收政策」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201801/24/P2018012400479.htm,最后更新日期2018年1月24日。
2 「都市固体废物收费实施安排(附图)」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201703/20/P2017032000447.htm,最后更新日期2017年3月20日。
3 同2。
4 「《2015年促进循环再造及妥善处置(产品容器)(修订)条例草案》委员会报告」,《2015年促进循环再造及妥善处置(产品容器)(修订)条例草案》委员会,立法会CB(1)791/15-16号文件,2016年4月14日,第9、10、13、14、18、19页。
5 「环境局局长会见传媒谈话内容(只有中文)」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201605/28/P201605280933.htm,最后更新日期2016年5月28日。
6 〈胶樽按樽 冀增回收率〉,《东方日报》,2017年12月24日,A13页。
7 Dominic Hogg et al., "A Scottish Deposit Refund System: Final Report for Zero Waste Scotland," eunomia, May 7, 2015, p. i.
8 「新一轮干净回收宣传运动展开」。取自政府新闻公报网站:http://www.news.gov.hk/tc/categories/environment/html/2017/12/20171219_165036.shtml,最后更新日期2017年12月19日;「应对内地提升回收物料的进口要求」,环境事务委员会,立法会CB(1)233/17-18(04)号文件,2017年11月,第2、3页。
9 同2。
10 Robert N. Stavins, "Market Forces Can Help Lower Waste Volumes," Forum for Applied Research and Public Policy 8 (1993), pp. 8, 9, 11 and 12.
11 「选定地方的家居废物分类及收集」,立法会秘书处资料研究组,立法会IN08/16-17号文件,2017年3月20日,第8页;"Compulsory deposit," Deutsche Pfandsystem GmbH, http://www.dpg-pfandsystem.de/index.php/en/compulsory-deposit-for-one-way-drinks-packaging.html, accessed January 30, 2018.
12 "How to join," Infinitum, http://infinitum.no/english/how-to-join-norways-refundable-deposit-system-for-refundable-packaging, accessed January 18, 2018.
13 "How Does The Deposit System Work?" Eesti Pandipakend, http://eestipandipakend.ee/en/how-does-the-deposit-system-work, accessed January 18, 2018.
14 "Return and Earn," NSW Environment Protection Authority, http://www.epa.nsw.gov.au/your-environment/recycling-and-reuse/return-and-earn, last modified January 17, 2018.
15 同14。
16 "Beverage Container Recycling Information," Environment Yukon, July 2017.
17 "Environmental and financial harm," consignaction, http://consignaction.ca/en/environmental-and-financial-harm, accessed January 18, 2018.
18 同6。
19 "Container deposits," Environment Protection Authority South Australia, http://www.epa.sa.gov.au/environmental_info/container_deposit#litter, last modified December 7, 2017.
20 同7,第10、11页。
21 同7,第12页。
22 「6. 香港废玻璃容器的回收及循环再造」,环境保护署废物管理政策组,2015年12月,第1页。
23 Dominic Hogg et al., "A Scottish Deposit Refund System: Appendix to the Final Report for Zero Waste Scotland," eunomia, May 7, 2015, pp. 37 and 38.
24 同23,第36页。
25 同22。
26 同22,第37页。
27 同7,第13页。
28 同4,第22页。
29 同5。
30 「7.6% 的警号 废胶回收系统濒临崩溃」。取自绿惜地球网站:http://greenearth-hk.org/2017/12/20171213/,最后更新日期2017年12月13日。
31 「应对内地提升回收物料的进口要求」,环境事务委员会,立法会CB(1)233/17-18(04)号文件,2017年11月,第2、3页。