时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-02-19 | 《星岛日报》

清除障碍 让导盲犬「路路畅通」



踏入狗年,不少商场食肆都以可爱的「汪星人」装饰品吸引市民光顾。但如果店铺内不但有狗只装饰品,还有导盲犬出现,是否每位市民都懂得与它们共处?香港早在1975年引入导盲犬[1],至今接近半世纪,惟其数量仍然严重不足,培训过程又遇到不少障碍。早前更有餐厅职员将受训中的导盲犬拒诸门外,惹来传媒关注。[2]让它们「狗运亨通」,或许是不少视障人士的期盼。

数量不足 配对要等两年

国际导盲犬联盟(International Guide Dog Federation)提出,视障人士与导盲犬的理想比例是100比1。[3]不过以2013年本港有超过17.4万名视障人士计算[4],即使将去年正提供服务的导盲犬(少于30只)和受训中的狗只(70至90只)加起来[5],数量仍不及其万分之一,远逊于国际导盲犬联盟提出的理想比例。实际上,导盲犬的数目亦未能应付需求,参考2016年的资料,视障人士要等待差不多两年才获配对导盲犬。[6]

培训需时 招募寄养家庭也有困难

导盲犬严重供不应求,原因之一是其训练需时甚久。目前本港有两间机构提供导盲犬训练服务,分别为香港导盲犬服务中心和香港导盲犬协会。一般来说,幼犬约两个月大便由寄养家庭带回家生活,学习与人类相处。直至约一岁,它们会到以上两间机构受训,并于两岁前与视障人士进行配对训练。其后,如果它们性格稳定及无长期病患,才会正式成为导盲犬。[7]

培训机构在招募寄养家庭上也有一定困难。香港导盲犬服务中心表示,过去的申请家庭中,合格率不足一半。[8]其中一个原因,是家庭成员只有男性或女性,但导盲犬必须自小习惯与两性一起生活。[9]而另一重点是,寄养家庭的居所必须能合法地饲养狗只[10],而符合这项要求的住宅单位,未必很多。管理全港约一半住宅单位的房屋署,在一般情况下便禁止辖下楼宇住户饲养狗只[11],只会按个别情况,酌情考虑让公共屋村(公屋)的视障租户,在单位内饲养导盲犬或受训中的导盲犬。[12]不过,目前署方正研究推出试验计划,容许出租公屋用作寄养家庭[13],为纾缓相关问题带来?光。

香港不设官方证明文件 市民难以核实受训导盲犬身份

将受训中导盲犬拒诸门外的餐厅职员在接受传媒查询时解释,当时看到携带狗只的人「开着眼」,故此判断该狗只并非导盲犬,亦没有要求对方出示证明导盲犬身份的文件。[14]

然而,未必所有携带受训导盲犬的人士都能够提供证明文件。而且现时香港并无针对导盲犬的登记认证制度[15],遑论受训中的导盲犬。在2013年,有立法会议员曾向当局查询会否考虑设立导盲犬训练员及使用者的发牌和评核制度,时任劳工及福利局局长并没有正面回复。[16]

至于正接受香港导盲犬协会训练的狗只和其训练员,虽然会获得协会发出证明,狗只亦会穿上制服[17],但必须指出的是,本港提供导盲犬服务的机构无需得到政府认可,亦无需申请特别牌照。[18]换句话说,有关机构发出的证明,未必具法律效力。

有政党提及,由于并无官方证明,导盲犬在服务时遇到不少问题,例如有市民以宠物狗只充当导盲犬,强行进入公众场所,而这些场所的负责人往往因为未能核实导盲犬身份,而与使用者产生争拗,亦对其他人士造成不便。[19]

本地相关法例特点:先禁止 后豁免

除了难以核实导盲犬身份的情况,有律师认为本港法例对于导盲犬的出入权利存在不少问题,可能会为使用者和公众带来诉讼风险[20],相信有关看法亦适用于受训中的导盲犬。事实上,本港并无针对导盲犬以至受训中导盲犬的法例。至于涉及导盲犬的法例和行政措施,主要是先禁止携带狗只到公众场所(包括公共交通工具),然后豁免导盲犬,或以酌情手法处理。值得留意的是,明文规定获豁免或酌情处理的是导盲犬,而非受训中的导盲犬,后者是否获得保障,存在灰色地带。

先立法禁止携带狗只到公众场所(包括公共交通工具),再豁免导盲犬的例子见于《食物业规例》和《食物卫生守则》。两者均规定任何人士不得将狗只带进食物业处所内,除非该等狗只是导盲犬。[21]《公共巴士服务规例》则规定巴士不可运载动物,但视障人士的领行狗只除外。[22]

酌情处理导盲犬的例子,还包括部分公共交通工具(如电车、渡轮、的士及公共小巴),相关法例容许车长或营办商酌情决定是否让导盲犬乘搭该等交通工具。当局认为有关安排实施已久,亦行之有效,因此没有需要修改相关法例。[23]但香港导盲犬服务中心指出,部分公共交通工具的从业员对训练中的导盲犬抱有抗拒心态,使带同它们的寄养家庭和训练员被拒载;亦由于没有相关法例,它们随时可能被拒而缺乏保障。[24]

《残疾歧视条例》能保障导盲犬使用者?

另一方面,视障人士受到《残疾歧视条例》(《条例》)第9条的保障,列明使用「具减轻患情或治疗作用的装置及辅助器材」的残疾人士不应受到较差的待遇。《条例》附表2列有15项装置及辅助器材[25],但不包括动物,当然亦无提及导盲犬及受训中的导盲犬。[26]《条例》第25条则订明,任何人士拒绝容许残疾人士进入或使用公众人士可进入或使用的处所,或拒绝容许残疾人士使用处所的设施,即属违法。[27]

被问及会否把有关条文扩展至适用于携带导盲幼犬(即受训中导盲犬)的人士,当局回复指任何人士如拒绝视障人士携同导盲犬(包括受训中的导盲犬)进入容许公众人士进入的处所,或拒绝向其提供服务或设施,则「可能」被视为触犯《条例》。[28]有意见认为,以上说法未必起到阻吓作用。[29]更有律师指出,若视障人士因携带导盲犬而受到较差的待遇,《条例》或无法提供保障。[30]

在2016年,平等机会委员会(平机会)发表《歧视条例检讨:向政府提交的意见书》,表示曾收到多名视障人士投诉,指其因导盲犬陪同而受到歧视,被拒使用服务或进入处所。平机会更指出本港并无明确条文指明,歧视带有导盲犬或其他提供辅助的动物的人属于残疾歧视,只能透过间接残疾歧视的申索方式处理这种情况。故此,平机会建议在《条例》第10条[31]明确加入保障有辅助动物陪同的残疾人士免受歧视,以及清楚界定「辅助动物」。[32]

台湾和加拿大有何借鉴之处?

与香港相比,台湾有较为明确的法例去保障导盲犬和受训中的导盲犬,当中有不少值得参考的地方。举例说,《身心障碍者权益保障法》规定视障人士由合格导盲犬陪同,或训练员带同受训中的导盲犬,可自由出入公众场所和交通工具等。此外,任何人士不可拒绝导盲犬和受训中的导盲犬自由出入,以及收取额外费用。[33]违反规定者要在限期前作出改善,否则会被罚款最高新台币50,000元(约港币13,247元)[34],以及接受四小时的讲习。[35]

台湾更授权认可机构向导盲犬、其使用者、受训中的导盲犬,以及其训练员发出证明,方便市民识别。根据《合格导盲导聋肢体辅助犬及其幼犬资格认定及使用管理办法》,合格导盲犬是经政府认可单位训练,并领有合格犬工作证的犬只;导盲幼犬(即受训中的导盲犬)是指正接受政府认可单位的训练,并领有训练证明的幼犬(见图一);训练员是指领有政府认可单位核发的资格证明文件的人士。[36]以台北为例,获政府认可的导盲犬训练单位,包括财团法人惠光导盲犬教育基金会和社团法人台湾导盲犬协会。[37]

图一:台湾卫生福利部发出的幼犬训练证

资料来源:台湾卫生福利部社会及家庭署

加拿大卑诗省更制订针对导引犬的《导引犬和服务犬法案(Guide Dog and Service Dog Act)》,规定任何人士不得妨碍导盲犬和受训中的导盲犬出入公众场所和交通工具等,亦不得就此收取费用。该法案亦赋予视障人士、其导盲犬、训练员,以及受训中导盲犬申请证明文件的权利。另外,任何人士不得冒称其狗只为导盲犬或受训中的导盲犬,否则会被罚款最高加币3,000元(约港币18,857元)[38][39]

在卑诗省,视障人士及其导盲犬可按两个途径申请证明文件(见图二),其一为接受国际辅助犬组织(Assistance Dogs International)和国际导盲犬联盟认可学校训练;其二为参与公众安全考试[40],以评估导盲犬是否冷静、稳定、可靠,以及视障人士能否控制其导盲犬等。[41]

图二:加拿大卑诗省的导引犬和服务犬证件

资料来源:加拿大卑诗省政府

有关人士亦可替正于上述两个组织认可学校受训的导盲犬申请证明文件,让其在合资格训练员带领下在公众场所受训。此外,为两个组织认可学校训练导盲犬的雇员和义工,可申请训练员证明文件,继而在公众场所训练狗只。[42]

从宣传教育入手 让更多市民懂得与导盲犬共处

不过,即使调整政策和修改法例,并不代表导盲犬和受训中的导盲犬能够「路路畅通」,毕竟部分市民对它们的抗拒,不一定源于歧视,例如一些小朋友可能是被其吓怕[43],个别的食肆和公共交通工具员工,则有机会是因为担心其他食客和乘客受惊,才拒绝它们入内。[44]为此,当局可从宣传教育入手,让更多市民知道导盲犬受过专业训练,在筛选方面亦非常严谨,鼓励他们包容有关的训练工作及服务,同时提醒市民更应尽量不要触摸导盲犬,以免发生意外。[45]

期望在各方的努力下,香港能培训出更多导盲犬,市民也更懂得和导盲犬(包括受训中的导盲犬)共处,减少视障人士的生活障碍。

1 「常见问题」。取自香港导盲犬服务中心网站:http://seeingeyedog.org.hk/常见问题/,查询日期2018年1月16日。
2 〈冰室被指拒导盲犬 午否认晚致歉〉,《明报》,2017年12月26日,A08页。
3 潘淑盈、林颂婷、谢汶蓉,「租约将满资金未批 导盲犬中心发展受阻」。取自仁闻报网站:https://jmc.hksyu.edu/ourvoice/?p=6580,2016年3月21日。
4 「香港的残疾人士及长期病患者」,《香港统计月刊》,政府统计处,2015年1月,第FB4页。
5 陈嘉欣、黄乐怡,「香港人接纳导盲犬吗?有食肆拒入内:拎走啦唔该你」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/article/68345,最后更新日期2017年2月11日;〈食肆拒导盲犬 团体称宣传不足〉,《成报》,2017年12月28日,A07页。
6 Naomi Ng, “Outdated Hong Kong laws are holding back guide dog training, trainer says,” South China Morning Post, April 27, 2016, http://www.scmp.com/lifestyle/article/1938979/outdated-hong-kong-laws-are-holding-back-guide-dog-training-trainer-says.
7 〈食肆拒导盲犬 团体称宣传不足〉,《成报》,2017年12月28日,A07页;陈晓莹,〈两港产导盲犬BB 赴日台「留学」〉,《香港经济日报》,2016年9月22日,A23页。
8 同7。
9 智经于1月23日发出电邮向香港导盲犬服务中心查询,其于1月29日回复。
10 同9。
11 「有关推广动物友善措施(包括公共租住房、公共交通及公众休憩场地)的事宜」,食物安全及环境卫生事务委员会研究动物权益相关事宜小组委员会,立法会CB(2)1699/16-17(01)号文件,2016年6月20日,第1页。
12 「立法会十四题:导盲犬」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201310/16/P201310160334.htm,2013年10月16日。
13 黄静薇,「导盲犬机构争取六年 房署允研究公屋可寄养训练狗只」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/sns/article/144868,2017年12月30日。
14 「拒导盲犬内进 网民嬲爆 餐厅:食客唔钟意」。取自东网网站:http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20171225/bkn-20171225221449244-1225_00822_001.html,2017年12月25日。
15 「陈克勤与香港导盲犬服务中心约见劳福局局长萧伟强」。取自民建联网站:http://www.dab.org.hk/news_detail.php?nid=3120&mid=5,5,22,2017年5月5日。
16 同12。
17 〈食肆拒导盲犬 团体称宣传不足〉,《成报》,2017年12月28日,A07页。
18 同9。
19 同15。
20 廖健升,「缺乏配套法例 不利导盲犬服务发展」。取自布高江律师行网站:http://www.boasecohencollins.com/zh-TW/blog/355-2017-05-24-07-01-55,2017年4月26日。
21 香港法律第132X章《食物业规例》第10B条,版本日期:2000 年1月1日。
22 香港法律第230A章《公共巴士服务规例》第10条,版本日期:1997年6月30日。
23 「立法会十九题:导盲犬」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201102/16/P201102150230.htm,最后更新日期2011年2月16日。
24 同11。
25 为视觉受损人士而设的摸读机、点字书写仪器、弱视辅助器、助听器、为听觉受损人士而设的电讯装置、轮椅或幼儿手推车、义肢、矫形支架、助行器、透析治疗仪器、助讲器、氧气装置、为属个人性质的活动而设的辅助器具,包括进食辅助器及在如厕需要方面的辅助器、尿袋,以及造口袋。
26 香港法律第487章《残疾歧视条例》第9条、附表2,版本日期:2015年1月9日。
27 香港法律第487章《残疾歧视条例》第25条,版本日期:2015年1月9日。
28 同12。
29 沈帅青,〈导盲犬吃闭门羹 完善法规免争拗〉,《香港经济日报》,2017年12月27日,A22页。
30 同20。
31 《残疾歧视条例》第10条—歧视(传译员、阅读者及助理人员):
就本条例而言,任何歧视者若给予残疾的另一人较差的待遇,而此举是由于—
(a) 该另一人因其残疾而由向其提供传译、阅读或其他服务的(i)传译员;(ii)阅读者;(iii)助理人员;或(iv)照料者,所陪同此一事实;或
(b) 关于该项事实的任何事项,而不论该歧视者给予有上述(i)传译员;(ii)阅读者;(iii)助理人员;或(iv)照料者,陪同的任何人较差的待遇是否其惯常做法,该歧视者即属基于该另一人的残疾歧视该人。
32 《歧视条例检讨:向政府提交的意见书》,平等机会委员会,2016年3月,第27、28页。
33 台湾法律《身心障碍者权益保障法》第60条,版本日期:2015年12月16日。
34 按2018年1月16日的汇率,即1元港币等于3.8元新台币计算。
35 台湾法律《身心障碍者权益保障法》第100条,版本日期:2015年12月16日。
36 台湾法律《合格导盲导聋肢体辅助犬及其幼犬资格认定及使用管理办法》第2条,版本日期:2016年12月9日。
37 「无障碍服务(含停车证)」。取自台北市政府社会局网站:http://www.dosw.gov.taipei/ct.asp?xItem=87405277&ctNode=72363&mp=107001,最后更新日期2018年1月8日。
38 按2018年1月16日的汇率,即1元加币等于6.3元港币计算。
39 Sections 2, 4, 5 and 8, Guide Dog and Service Dog Act (British Columbia, Canada), Version 2015, http://www.bclaws.ca/civix/document/id/lc/statreg/15017.
40 “Guide Dog & Service Dog Team Certification,” the Government of British Columbia, Canada, https://www2.gov.bc.ca/gov/content/justice/human-rights/guide-and-service-dog/service-dog-team-certification, accessed January 17, 2018.
41 “Guide Dog & Service Dog Certification Testing,” the Government of British Columbia, Canada, https://www2.gov.bc.ca/gov/content/justice/human-rights/guide-and-service-dog/certification-testing, accessed January 17, 2018.
42 “Dog-in-Training, Trainer & Retired Dog Certification,” the Government of British Columbia, Canada, https://www2.gov.bc.ca/gov/content/justice/human-rights/guide-and-service-dog/certification, accessed January 17, 2018.
43 「市民称导盲犬『吓亲细路』促戴口罩 团体:有冇见过警犬戴?」。取自苹果新闻网站:https://hk.news.appledaily.com/local/realtime/article/20171227/57630967,2017年12月27日。
44 陈嘉欣、黄乐怡,「香港人接纳导盲犬吗?有食肆拒入内:拎走啦唔该你」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/article/68345,最后更新日期2017年2月11日;「司机怕乘客受惊拒导盲犬上巴士 市民慨叹失望」。取自巴士的报网站:http://www.bastillepost.com/hongkong/article/925239,2015年11月30日。
45 同43。