时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-02-21 | 《信报》

「送旧迎新」可以降低遵规成本?



财政预算案发表在即,预料将提及如何促进经济发展及吸引人们在香港营商。过往政府改善营商环境的方向之一,乃革除繁琐规则,取缔过时或不必要的规管。[1]以戏院业为例,由于旧式胶卷投影机在操作时会释出有毒气体,因此消防守则规定戏院必须设立独立放映机房。然而随数码投影机取代了旧式胶卷投影机,安全性大增,在与业界商讨后,政府放宽规定,让戏院营办商可以申请无须设置放映机房,以拨出更多地方去做宣传工作或建造更多电影院。[2]

任何制度之确立及运作,总有其缘由,而为符合监管要求,商业机构以至消费者亦免不了要付出代价。不过随时间推进,部分旧有规则难免不合时宜,可在不损公众利益下作修改,减少商界的遵规成本,便利营商。[3]这种「送旧迎新」的过程,有快有慢。为加速改革,近年有海外政府决定一旦新增监管措施,即同时会找方法减少旧有监管措施及其成本。透过如此方式「万象更新」,是否值得香港效法?

为监管成本封顶 成英美潮流

英美政府近年都有探讨就监管成本订下限额,以免其无限膨胀。英国政府曾在2008年作咨询,建议以三年为一期,规定政府各部门的监管措施总成本,在期内不得超过限定水平。[4]惟当局在2009年以经济衰退应审慎行事为由,将构想束之高阁。[5]不过,英国近年亦通过法案[6],规定政府要就监管措施对商业活动造成的经济影响,订立目标。[7]当局在 2015年就将目标订为在国会五年任期内,把监管成本减轻100亿英镑。[8]在大西洋彼岸,美国总统特朗普则在去年签署行政命令,要求政府机关在2017财政年度的新增监管措施和废除监管措施所带来的额外成本,不能多于零。[9]

不过,订立目标是一回事,如何达标又是另一回事。其中一个方式是每当政府要引入新的监管措施,需删减或改善旧有的监管措施。

实践形式一:逐项计算 一加一减

最「断舍离」的「送旧迎新」做法,就是直接以监管措施的数目为量化指标,规定每增加一项规则,就废除若干项规则。加拿大的卑诗省政府便采取相近做法,订立目标要求监管数量直至2019年都不多于2004年时。[10]为此,卑诗省更在2001年创建了一个包含所有监管要求的资料库,每当监管要求有所增加、修改或废除,部门都需更新资料库。[11]在2017年3月,当地有约17万项监管要求,较2004年时的19.7万项减少了13.7%。[12]

不过,同样是监管要求,有一些或带来巨大成本,有一些或微不足道,故此即使监管措施数目减少,但相应的遵规成本有否实质下降,其实难作判断。举例来说,在卑诗省监管当局定义下,在表格填写姓名、邮址、地址都可分别被算作一项监管要求,意味国民填一张表格,已可被计算为有多项监管要求。[13]

实践形式二:以成本计算 互相抵消

单纯量化监管措施的数目,未必能反映实际的成本。英国「送旧迎新」做法,便以对商界带来的成本作为计算单位。当部门非引入监管措施不可时,就要透过减少或改善其他的监管措施,以抵消新监管措施对商界所带来的遵规成本。[14]在2011年1月,每当新增一元的监管成本,就要设法另行减少一元成本;到2013年1月,这比例要求收紧至「加一减二」[15];到2016年3月,更变成「加一减三」。[16]

根据英国政府的数字,由2011年1月至2015年7月为止,新增监管措施成本约为32亿英镑,但减少了的成本则有约54亿英镑,意味期内为成功替商界节省了近22亿英镑的规管成本。[17]

值得注意的是,英国计算一项措施对商界带来的影响时,会同时计算其成本和得益。因此,即使某项措施会为商界带来更大成本,但仍可基于其利大于弊,而被视为有益于商界。[18]

举例来说,当地财政部曾提出修改法例,取消银行处理支票时可要求客户提交支票实物的权力,并令电子影像支票等同实物。这项监管要求虽逼使当地银行要提升系统以处理电子影像支票[19];但同时,当局认为当地银行往后可节省处理大量实体支票的成本,其所得远远大于其所需付出的成本,总括而言令银行界每年获益达9,354万英镑。[20]

美国「送旧迎新」的做法,则既有计算监管要求的数量,亦有计算其成本的元素。美国总统特朗普去年签署的行政命令,提及部门及机构每添加一条新的监管措施,需选出至少两条现存监管措施予以废除。实践方式是被废除的措施所涉成本,至少要足够抵消新措施带来的额外成本。[21]

利弊难精确计算 小心沦为数字游戏

但无论如何,要准确计算商界遵从规例的成本,谈何容易。尤其当涉及计算监管措施的经济效益,就更为复杂,因当中可存在多种计算方式。

以遵规成本为例,香港的经济分析及方便营商处在2012年4月推出了「遵规成本架构」,供各部门以划一的方式去评估业界遵规成本,但在这之前,不同的部门各师各法,计算方法不一。[22]在计算经济效益时该涵盖什么范畴,亦言人人殊。以上述支票法例修订为例,当局就只计算了银行可节省的成本,但支票影像化也可减少结算时间,令消费者及各行各业更快收取款项,同样属于政策的受惠者,只是他们的得益较难「金钱化」[23],令当局有机会低估了整个社会的经济得益。但另一方面,如果要扩大纳入计算的范畴,则需要花更多时间搜集和研究资料,评估过程所涉及的成本,也不能忽视。

再者,除了商界之外,政府同样需要顾虑修订监管措施对整个社会不同持份者的影响,包括社会稳定、生活质素和环境保护等。例如美国的「加一减二」做法,就不适用于与军事、国家安全以及外交事务相关的监管要求[24],反映某些范畴或事项的监管成效,不能只用经济效益来衡量。特朗普签署相关行政命令不久,有倡议团体以及工会入禀法院,指控特朗普的做法会移除或妨碍政府机关采纳一些能够保障健康、安全及环境的规例。[25]「送旧迎新」在新年时节是自然不过的事,但应保留什么,新添什么,实在需要深思熟虑;在衡量监管要求时,就更要小心,避免社会因小失大。

1 「香港便利营商排名全球第五位」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201711/01/P2017110100007.htm,最后更新日期2017年11月1日。
2 「全新措施助营商 香港戏院展新貌」。取自香港政府一站通网站:https://www.gov.hk/tc/theme/bf/pdf/FeatureArticle_cinemas_tc.pdf,查询日期2018年2月9日。
3 同1。
4 "Regulatory Budgets: A Consultation Document," HM Government, August 2008, pp. 20 and 21.
5 Richard Tyler, "Government backs off Whitehall regulations budgets," The Daily Telegraph, April 2, 2009, http://www.telegraph.co.uk/finance/yourbusiness/5095163/Government-backs-off-Whitehall-regulation-budgets.html.
6 即Small Business, Enterprise and Employment Act 2015。
7 "Small Business, Enterprise and Employment Act 2015," legislation.gov.uk, March 2015, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/26/part/2/crossheading/business-impact-target, accessed January 23, 2018.
8 "Corporate report 2017," Regulatory Policy Committee, July 19, 2017, p. 8.
9 Dominic J. Mancini, "Interim Guidance Implementing Section 2 of the Executive Order of January 30, 2017, Titled 'Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs'," Executive Office Of The President, February 2, 2017, p. 1.
10 "Regulatory Reform Policy," British Columbia Ministry of Small Business and Red Tape Reduction, June 2016, p. 1.
11 同10,第1、4页。
12 "Regulatory Requirement Count as of 31 March 2017," Government of British Columbia, https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/government/about-the-bc-government/regulatory-reform/pdfs/2016_-_17_regulatory_requirements_count.pdf, accessed January 25, 2018.
13 "How We Count," Government of British Columbia, https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/government/about-the-bc-government/regulatory-reform/pdfs/how_we_count_factsheet.pdf, accessed January 25, 2018.
14 "The Ninth Statement Of New Regulation: Better Regulation Executive," United Kingdom Department for Business Innovation & Skills, December 2014, pp. 13 and 54.
15 同14,第2页。
16 "Government going further to cut red tape by £10 billion," GOV.UK, https://www.gov.uk/government/news/government-going-further-to-cut-red-tape-by-10-billion, last modified March 3, 2016.
17 同14,第5、7页。
18 同14,第54、55页。
19 英国财政部估算银行界两年内需额外承担约3,000万英镑的成本。
20 "Impact assessment opinion: Speeding up cheque payments: legislating for cheque imaging," Regulatory Policy Committee, November 12, 2014.
21 同9。
22 「公务员通讯:深化精明规管 持续改善营商环境」。取自公务员事务局网站:http://www.csb.gov.hk/hkgcsb/csn/csn85/85c/close_up_2.html,最后更新日期2012年11月28日。
23 同20。
24 同9,第2页。
25 Andrea Noble, "Lawsuit targets Trump's ‘1-in-2-out’ regulation order," The Washington Times, February 2017, https://www.washingtontimes.com/news/2017/feb/8/donald-trumps-1-2-out-regulation-order-targeted-la.