时事分析 | 社会流动及福祉 | 2013-10-03 | 《经济日报》

福利扶贫与助人自助



在任何制度健全的社会,社会福利都是恒久备受关注的议题。近日政府公布贫穷线,再度掀起相关讨论。讨论的重点,相信离不开政府如何因应贫穷线制订扶贫措施,确保有需要人士得到帮助之余,又能维持他们自力更生的动力。

远在美国,同类问题一样受到注视。当地甚至有智库对比社会福利水平与一般人收入的差距,探讨当地福利会否太丰厚,减少受助人打工赚钱的意欲。[1]香港与美国的制度大有不同,但任何扶贫工作均需考虑同样问题。参考有关研究,或有助香港思考自身状况。

从事该项研究的Cato Institute,成立了30多年,主张「小政府」的公共政策。早在1995年,他们便以The Work vs. Welfare Trade-Off为题,研究美国不同州份的福利水平。今年他们以相同的题目再次发表报告。是次研究,主要探讨在不同州份,一个人要赚多少钱,才能相当于一个单亲家长与两个小朋友最多可以领取的福利?

打工不如领取福利?

要回答这道问题并不容易,因为社会福利涉及众多范畴。根据Cato Institute的报告,美国联邦政府帮助低收入人士的项目多达126个,当中有72个提供现金或物资。不少人同时受惠于多个项目。研究假设上述的三人家庭获得了所有他们符合资格领取的福利(下称「全取福利」),结果发现,在51个州份中(包括50个州份和哥伦比亚特区),有12个可能出现打工的工资不如全取福利。但在其余39个州份,由于退税金额可以高于已缴交的税款,因此有机会出现收入低于全取福利,但退税后仍可得到等同全取福利收入的情形。此外,有42个州份的全取福利高于贫穷线,当中3个高出一倍以上。

研究又将最低工资和不同工种的收入跟全取福利比较,发现有35个州份的全取福利,多于一份领取最低工资的工作;有11个州份高于初入职教师的首年税前工资;39个州份多于一名秘书的收入;三个州份高于一个初入职电脑程式员的入息。概括而言,有八个州份的全取福利,高于当地的入息中位数,当中以夏威夷最多,高出入息中位数67%。至于其余的43个州份,入息中位数均高于全取福利,在最极端的爱达荷州,全取福利只及入息中位数的36.9%。

在香港,社会福利署也有类似计算。根据2012年2月1日起实施的综缓金额,没有收入的三人综援户,每月可获取9,488元综援金,较最低收入20%的非综援三人家庭平均月入(8,600元),高出10.3%,与最低支出25%的非综援三人家庭平均支出(8,828元)相比,也多7.5%。[2]由此可见,香港也有打工仔的收入不如领取福利的情况。

通盘考虑 避免工作重迭

与美国比较,香港的福利制度没有那么复杂,一来是因为美国州份众多,各有各的福利项目和税务结构,二来香港的福利项目不及美国那样繁多。而且正如Cato Institute的报告所述,全取福利只是理论上可以取得的最高福利,当地美国人是否全都知道各个福利项目的存在,并作出申请,其实说不准。

纵然两地的福利制度大为不同,但上述的研究报告,仍能为香港的扶贫措施带来启示。首先,从以上的研究可见,一般打工仔的工资、入息中位数、贫穷线,以至最低工资的水平,均被用于衡量社会的福利支出是否合理。最低工资委员会主席翟绍唐早前表示,最低工资并非纯粹的扶贫措施,主要目的是防止工资过低。[3]话虽如此,但从Cato Institute的研究可见,在实施最低工资多年的美国,最低工资水平已成为衡量福利政策的指标。香港日后因应贫穷线订出的扶贫措施,相信也会被拿来与最低工资比较。如何处理扶贫与最低工资的关系,是政府日后必须面对的课题。

上述研究带来的另一个启示,是福利项目一旦复杂,个别群组所得的福利,或会远远多于其他有需要的群祖,甚至高于某些打工仔的收入。香港没有51个州份,但有各有所求的弱势社群,不同的政府部门以至关爱基金,亦有各自扶助弱势者的措施。贫穷线出炉后,各个部门和组织如何合作,让有不同需要人士得到帮助的同时,避免工作重迭,保持受助者以工作改善生活的动力,是必须考虑的问题。

另一方面,我们也不宜将所谓扶贫养懒人的问题放得太大。Cato Institute的报告指出,美国也有人担心福利太多会减少受助者的工作动力,但暂时仍没有领取福利的人不愿自力更生的证据,相反,有调查指他们希望觅得工作,问题是真正能投入劳动市场的人不多。据统计,当地只有20%受助人在不受资助的私人机构工作。香港划出贫穷线后,怎样将更多有工作能力的人士带上自力更生的路,是扶贫工作,其实也是改善就业市场的问题。这条路,美国人走得不算顺畅,香港社会也需要耐性。

 

 

1  Michael Tanner and Charles Hughes, “The Work versus Welfare Trade-off: 2013: An Analysis of the Total Level of Welfare Benefits by State,” Cato Institute, 2013.
2「简介综合社会保障援助计划和公共福利金计划」,扶贫委员会社会保障和退休保障专责小组讨论文件,社会福利署,2013年1月28日。
3「最低工资非挂钩贫穷线」,《信报》,2013年9月20日。