时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-03-05 | 《星岛日报》

加强控烟 不一定要扩充执法编制



本港所有室内工作场所和公众地方,以及部分室外地方和公共运输交汇处,都属法定禁烟区[1],不过部分烟民仍会在上述地方「吞云吐雾」。有指这是由于人手不足导致执法困难。在海外,有政府在处理类似问题时,会将执法责任外判给私人公司,甚至透过与市民「共享」罚款,鼓励举报。这些经验能否为香港的控烟工作带来启示?

部分时段人手不足 难以及时巡查执法

申诉专员公署在2月发表《食物及卫生局及卫生署处理违例吸烟的机制》主动调查报告(调查报告),指部分禁烟区形同虚设,反映控烟办公室(控烟办)夜间执勤不足、人手不足和流失率高等问题。[2]

在过去五年,控烟办每年平均收到投诉约1.8万至2.2万宗不等,按现时实际有79名执法人员计算[3],即每名执法人员每年约需处理250宗投诉案件。工作量是否过多,社会人士可自行判断,但过往确有不少人投诉控烟办未能在指定时间和地点派员巡查。当局解释,这是因为需配合整体巡查安排,故未能在该月份按照投诉人所属的时间进行巡查。[4]

此外,酒吧和食肆的违例吸烟高峰期通常是晚间繁忙时间,但过去四年控烟办夜间成功发出定额罚款通知书的数字,只为日间的三分之一至四分之一[5],多少令人怀疑人手编配是否出现问题。

增聘人手不易 应「外判」执法责任吗?

要在指定时段编配足够人手,知易行难。不但可能需要大量额外资源,而且法定禁烟区数目庞大,难说多少人手才称得上足够。调查报告提出一个方案,就是仿效海外某些地区的做法,令默许或纵容违例吸烟行为的场地管理人负上刑责。[6]理论上,这方案是希望场地管理人承担起执法责任,从根本上解决执法人员人手不足的问题。[7]

现时,《吸烟(公众卫生)条例》已赋予禁烟区或公共交通工具场地管理人或工作人员权力,对场所内违反禁烟规定的情况施行管理[8],但并未要求上述人士就有否执法负上法律责任。[9]若以后法例要求他们必须执法,无疑可以变相增加了「执法者」的数目,当然伴随而至的权力和责任,也会对这些另类「执法者」构成风险。

首先,做生意以和为贵,若当面指斥顾客,大扫烟民之兴,形同「赶客」;亦有酒吧业者反映,当店内有数十名顾客时,店员根本难以兼顾执法,担心动辄堕入法网。[10]事实上,早在2006年,立法会就曾讨论场所管理人是否须为场内有人违例吸烟负上刑责,最终也因担心店员和场地管理人抗拒而作罢。[11]

上述方案的可行性虽有待斟酌,但其思维却有可取之处──即在大量增拨资源聘请执法人员的选择之外,是否还有其他方法可变相增加「执法者」,并提供积极执法的诱因呢?

转嫁模式一:「外判」给私人公司

其中一个方向,是将执法责任外判予私人市场。英国政府便将向违例泊车车辆发「牛肉干」的权力,交到私人公司手上。根据当地法例Protection of Freedoms Act 2012,第三方公司若得土地所有者授权,可执行停车条款或采取法律行动。[12]

当然,这种制度的争议也显而易见,就是可能令执法行动变质成为一盘利润丰厚的生意。以当地的格洛斯特郡(Gloucestershire County)为例,政府会为每张已缴付全费的罚款收费通知,向负责发「牛肉干」的私人公司Apcoa支付两英镑。虽然政府指有关费用是用以支付Apcoa的行政成本,如文具、邮资和银行费用等,但外界却质疑此举会激励承包商广发「牛肉干」。[13]

转嫁模式二:全民执法

将执法责任外判予少数营办商,庞大的潜在收益无疑会令人担心执法行动变质。在台湾,高雄市政府则选择设立网上检举平台,与民众「共享」开罚单的「经济成果」,让举报者最多可以收取相当于罚款金额三成半的奖金。据当地传媒报道,有「检举达人」曾在一年内赚取77万台币(约20万港元)。[14]

在此模式下,市民虽非执法者,但由于平台要求市民必须提供「案发现场」的详尽资料,包括违规时间、地点、违规车种及车号、最少四张照片及影片,才有可能获得分成,等同变相将执法过程「外判」。[15]

回到香港控烟的问题。如果有一个类似高雄的举报平台,是否也有助提高执法效率呢?调查报告指,烟民看见身穿制服的控烟督察进入有关场所时,可能会立即丢掉香烟,以致执法效力大减,因此建议安排便衣人员执法,减低以上情况发生。[16]根据这种逻辑,让市民检举违法烟民,或许也能加强执法效果。不过,在法定禁烟区吸烟的烟民,不一定有车号等明显标示来辨认身份;协助执法的市民要搜证,也可能需要化身成「私家侦探」,在案发现场针对烟民「兜口兜面」拍照摄录──这明显是一项不易完成的任务。

转嫁模式三:要求场所负责人树立标示 断绝吸烟相关之器物

如此说来,调查报告建议由场地负责人为烟民行为负上刑责,会否才是唯一合适的方法?这个问题,没有截然二分的答案。在台湾,《烟害防制法》虽规定场所负责人及从业人员应劝阻于禁烟场所的吸烟者,但没有罚则;另一方面,该法规定场所负责人须在入口及其他适当地点设置明显禁烟标示,并不得提供烟灰缸或与吸烟相关之器物,违者可罚款台币一万至五万元。[17]

以上做法,虽然也可能有「法律罅」(例如在场地入口附近为表面上与规定场所无关的人士提供烟灰缸,同样有检控困难),但其值得思考的地方在于,执法人手疑似不足,解决方案不是只有扩充编制一途。设法减少人们在禁烟区吸烟的便利,也是一种达到政策目的的方式。

1 「食物及卫生局及卫生署处理违例吸烟的机制」,香港申诉专员公署,2018年2月,第4页。
2 同1,第1页至第2页。
3 同1,第2页。
4 同1,第18页。
5 「食物及卫生局及卫生署处理违例吸烟的机制主动调查报告摘要」。取自香港申诉专员公署网站:http://ofomb.ombudsman.hk/abc/files/DI369_ES_TC-1_2_2018.pdf,查询日期2018年2月8日,第1页。
6 同5,第5页。
7 除了上文提及的79名实际人手,在2016至2017年度,卫生署控烟办聘请了七位合约控烟督察和36位合约兼职控烟督察,以纾缓人手压力。资料来源:「食物及卫生局及卫生署处理违例吸烟的机制」,香港申诉专员公署,2018年2月,第6页。
8 例如管理人或工作人员可要求正在吸烟或携带点燃着的香烟的违例吸烟人士把烟头弄熄,以及在该违例人士没有遵循要求的情况下要求他提供姓名、地址及身份证明文件及离开现场,否则可使用合理武力扣留以及召唤警务人员协助强制执行法例要求。资料来源:「食物及卫生局及卫生署处理违例吸烟的机制」,香港申诉专员公署,2018年2月,第13页。
9 同1,第13页。
10 纪晓风,〈酒吧业怒斥负刑责「离地」〉,《信报财经新闻》,2018年2月2日,A18页。
11 同1,第13页。
12 "How to challenge a parking ticket," The Guardian, https://www.theguardian.com/money/2013/apr/18/how-challenge-parking-ticket, last modified April 18, 2013.
13 "Apcoa: Parking ticket company paid £2 commission by Gloucestershire County Council for each penalty charge notice," Independent, http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/apcoa-parking-ticket-company-paid-2-commission-by-gloucestershire-county-council-for-each-penalty-a6707476.html, last modified October 24, 2015.
14 「检举环境脏乱拿奖金 检举达人年收77万-民视新闻」。取自YouTube网站:https://www.youtube.com/watch?v=0bAKhl-R5OY,最后更新日期2017年7月11日。
15 「高雄市民众检举违反废弃物清理法案件奖励办法」。取自民众检举案件资讯管理系统网站:http://prms.ksepb.gov.tw/Law.aspx,查询日期2018年2月8日;「检举人操作手册」。取自民众检举案件资讯管理系统网站:http://prms.ksepb.gov.tw/FileDownload.aspx,查询日期2018年2月8日。
16 同1,第3页。
17 「烟害防制法(98.1.23)」。取自烟害防制资讯网网站:http://tobacco.hpa.gov.tw/Show.aspx?MenuId=622,查询日期2018年2月8日;「食物及卫生局及卫生署处理违例吸烟的机制」,香港申诉专员公署,2018年2月,第16页和第17页。