时事分析 | 社会流动及福祉 | 2013-10-10 | 《经济日报》

划线之后:贫穷线的影响



官方贫穷线九月尾公布,以全港住户每月收入中位数的一半划线。根据这个定义,2012年有逾130万人处于贫穷线下,即五人中有一人属于「贫穷」。若把政府福利津贴,如综援及现金教育津贴等纳入算式,贫穷人口将减至102万。再计及接受非现金项目资助的人士,如公屋住户,本港的贫穷人口会减少至67.4万人,贫穷户为27.2万个,占全港家庭住户总数约一成。[1]

贫穷线公布后,舆论开始关注政府会有甚么扶贫工作,贫穷线似乎就只是低收入家庭、政府和社福机构的事。其实贫穷线的制订,对不同社会政策都有深远影响。能够防治贫穷问题的,也不止个别机构。每一个人,乃至商界,均可为扶贫出力。

要理清贫穷线对社会的影响,先要明白这条界线象征的意义。贫穷线是以货币单位界定贫穷人口的方法,概括可分为绝对贫穷线和相对贫穷线两个类别。绝对贫穷线意指维持生存基本需要的金额。世界银行以每日收入1.25美元及2美元,界定不同程度的贫穷状况。香港没有官方的绝对贫穷线,但为无法自给自足者提供最后安全网的综援计划,可视为变相的绝对贫穷线,收入低于平均综援金额的家庭,可视作绝对贫穷定义下的贫穷人口。政府根据这个准则估算,2011年香港0至59岁的贫穷人口为507,500人,加上清贫长者[2],整体贫穷人口为707,600人,占总人口约10%。[3]

划线以外

至于相对贫穷线,不同组织有不同定义。「经济合作发展组织」(OECD)将之定义为家庭可支配相等收入中位数的50%,欧盟则于家庭中位收入的60%划线。扶贫委员会的贫穷线就是以相对贫穷的概念制订,以住户入息中位数为参考标准。以这个标准划线,胜在易于跟其他经济体比较,局限是没法从生活负担层面了解贫穷问题。收入低于入息中位数50%,不等于无法负担生活所需;在收入两极化的社会,住户入息高于入息中位数50%的家庭,可能也需要扶助。政务司司长林郑月娥公布贫穷线后表明,未来的扶贫政策不会完全排斥贫穷线上的人口,足见贫穷线虽具参考价值,但在制订社会政策时,不能视之为硬性指标。

上述情况也道出了另一个问题。不同的收入分布,相对贫穷线所反映的意义可以大为不同。现今多个已发展经济体,包括美国和多个欧元区国家,均出现收入两极化,过往的中等收入人士,大部分已跌落中低收入的群组,能够领取中等收入或以上的,只属社会的少数。

同属已发展经济体的香港,以入息中位数作为参考标准,他日如果出现类似欧美的情况,贫穷线可能会下移,贫穷人口似乎减少了,但需要扶助的人,却可能有增无减。简单地说,处于相对贫穷线之上,不等于已经脱穷;向全部收入低于入息中位数一半的家庭住户发放福利,让他们统计上脱贫,但实际上他们的生活可以仍然艰难。相反,假使将来香港人的入息差距收窄,社会较为均富,相对贫穷线之下的人,可能就不那么贫穷了。

因此,现时的贫穷线只是相当初步的参考工具,政府实际上也划了多条「辅助线」,显示福利转移后香港社会的收入分布。林郑月娥明言首先聚焦援助育有子女的在职贫穷户,也说明贫穷问题不能单看收入,生活有何特殊需要,更是关键。

其他政策考虑

在职贫穷户被认为是首要关注的群组。参考政府的数据,在恒常现金政策介入后,去年在职贫穷家庭数目达15.67万户,亦即有53万多人生活在贫穷线之下。[4]按2012年水平计算,三人家庭贫穷线订为每月11,500元,四人家庭为14,300元。[5]当时法定最低工资水平为每小时28元,以一名打工仔每月工作26天,每日12小时计算,每月收入为8,736元,远低于三人家庭的贫穷线标准。由于不少家庭只有一人在职,但需负担三至四名家庭成员的生活。据统计,近九成住户只有一名成员在职,而且六成在职贫穷户需抚养儿童,当中近半有两名及以上儿童。在职住户的贫穷率也由一人住户的1.5%,递增至四人及以上住户的10.5%。

今年5月政府上调工资下限。政府表示,最低工资出发点是确保工资不会过低,而非支援家庭生活。问题是,现在贫穷线已订,日后政府检讨最低工资政策时,外界难免会将两者挂钩。即使如上文所述,现时的贫穷线只能反映社会收入分布,不可视作唯一指标,但政府也难以说明一笔「确保不会过低的工资」,为何会令一个三人家庭活在贫穷线下。

收入少于入息中位数一半未必等于生活艰难,但给定义为「贫穷」,这是伴随贫穷线参考价值而来的难题。除了最低工资,其他关于劳工政策的讨论,例如标准工时,同样会受贫穷线影响。因为标准工时的长短、超时补水该订在甚么水平,均会移动贫穷线。标准工时委员会预计将于明年年底前提交研究报告,未来的相关政策讨论,除了商界经营成本、香港竞争力、劳工权益,对贫穷线有甚么影响,相信也会给列入评估。

商界扶贫

一些商界人士可能担心,若贫穷线被纳入劳工政策的讨论,香港日后检讨税制时,社会又以贫穷线作为重要参考,或会不利营商环境。因为要让所有处于相对贫穷线下的人「脱穷」,最简单就是提高营商者和高收入人士的税率,并将所得分发低收入者。贫穷线公布前,这种诉求已一直存在,只是划线过后,改动税制的声音将更有依据。部分商人有所隐忧,可以理解。但除了担心,贫穷线对商界也有积极意义。

智经于今年五月发表的《商界扶贫》研究报告建议,政府、公民社会和商界应共同合作,尤其是商界,可善用广泛的人脉网络、丰富的资源及行业资讯,考虑从教育、就业等层面,协助解决贫穷问题。[6]

现时的贫穷线纵有局限,但胜在简单易明,商界正好藉以识别扶助对象。例如对于政府打算聚焦帮助的在职贫穷家庭,企业可以参考贫穷线,辨识来自这些家庭的学生,为他提供场地或食物支援课后学习,更可鼓励员工担任补习义工,甚至资助低收入家庭的中学生报读网上私人补习课程。此外,商界可为低收入员工的子女成立「雇员在学子女奖学金/助学金」和「雇员在学子女课外书阅读奖励计划」,鼓励他们努力求学及培养他们的阅读习惯。[7]

在就业层面,企业可为清贫而学习成绩一般的学生,提供实习机会,甚至向受助青少年提供生活津贴及资助专业资格考试费用,并考虑聘请实习表现出色的学员。[8]

当然,扶贫不能单凭政府和某些界别之力。贫穷线公布当日,政府同时成立五亿元的社会创新及创业发展基金,希望透过「跨界别合作」模式扶贫,并探讨一个关于食物援助的旗舰项目。另一项为期三年的「明日之星」计划则为基层家庭青少年提供职前支援及企业实习的机会,目前已经得到多间商会及团体的支持。计划下的三个项目最快将于今年年底推出,目标在第一年推行时吸引到500间机构,令7,000多名年青人受惠。劳工及福利局亦推行《有能者•聘之约章》计划,鼓励公私营机构促进残疾人士就业。

扶助他人,是众人的事。不管是否相对贫穷,每个人都需要爱与扶持。缺乏物质的人,不只需要改善生活的资源。一点关心,一些举手之劳,未必可以移动贫穷线,但可令人心灵丰足。这是施与受的福份。

 

 

1《2012年香港贫穷情况报告》,香港特别行政区政府,2013年9月。
2 包括高龄综援受助人及居住环境较差的长者。
3「政府现行采用的贫穷指标概念及最新数据」,扶贫委员会文件第4/2012号,2012年12月10日。
4 同1。
5 同1。
6《商界扶贫》,智经研究中心,2013年5月29日。
7 同6。
8 同6。