时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-05-29 | 《信报》

如何解读政府开支预测大跃进?



踏入5月,税务局发放约260万份个别人士报税表[1],相信不少打工仔已收到税单。作为市民,当然会关心政府如何处理税款,希望政府善用资源,改善民生。本年度财政预算案是今届政府上场后发表的首份预算案,当中某些内容有助我们窥探今届政府未来如何运用公帑的想法,对上述关注,可起一定程度的解惑作用。

预测大胆 现实却很审慎?

这份预算案内的中期预测部分,提及直至2022-23财政年度的政府开支及收入预测,正涵盖今届政府的五年任期。[2]按这些预测,政府未来在资源运用方面似乎颇为进取、大胆。对比起上届政府,其最后一个财政年度(2017-18年度)的政府开支仅占收入77.5%,但在未来数个财政年度,这比率预计会达九成以上,而且是由今年的92.3%,按年上升至2021-22年度的99.2%,到2022-23年度才回落至97.2%。其间,政府开支增长预计将较收入高0.8至5.2个百分点不等。[3]

但另一方面,并非只有今届政府才会显露大胆的开支预算。举例,按上届政府首份财政预算案的中期预测,政府的开支会达到收入的八成半或以上,在2013-14年度的开支更预计会高于收入。[4]然而预测终究只是预测,最后政府的收支状况其实往往不似预期。例如2013-14至2015-16年度政府实际开支与收入比例,就低于政府原先的预测,在2014-15年度甚至低了近十个百分点。[5]今届政府会否也「高开低收」,仍需留待时间解答。

经常开支比率未见显著增加

另一种观察政府理财态度的方法,是看政府在经常开支的投放。这类开支需要政府每年持续投入资源,既包括政府员工薪酬及部门的日常运作开支[6],也包括一些向市民提供的服务及支援,例如中小学教育的资助[7]、对医院管理局的拨款[8],以及综合社会保障援助计划等。[9]因此政府未来增加经常开支,或是增加开支内的经常开支比率,也可看成政府作出了更多的长远财政承担。

综观过往九个财政年度的财政预算案,政府每年都有增加经常开支,加幅由0.9%至8.7%不等,自2010-11年度开始,每年增加的幅度更至少有5.5%。[10]今年的预算案,经常开支增加幅度进一步上升至11.8%[11],为最近十个财政年度之冠。不过根据政府的预测,未来四个财政年度的经常开支增长将不及今年,增长率会一直回落至2021-22年度的6.1%,再之后略回升到6.4%。[12]参考上一届政府,同样也是在其首份财政预算案有较高的经常开支增幅,并在往后年度控制上升的速度。[13]

至于政府经常开支占整体开支的比率,在过往十年尚算稳定,介乎65.6%至77%不等。[14]今个财政年度则为72.9%[15],不算特别高或特别低。放眼未来,虽然政府的中期预测内并无提及经常开支的实数,但预计2019-20和2020-21年度的经常开支,增幅会高于整体开支,意味经常开支占政府开支比率将会上升。至于之后的年度,由于经常开支与整体开支的增幅互有领先,因此较难说出一个明显趋势。[16]

教育和卫生经常开支变化 延续过往十年走势

要了解政府运用资源的方针,除了计算其整体开支变化,也可从分析个别范畴的支出入手。教育、社会福利及卫生皆是政府投入资源较多的范畴,由2008-09年度至今,其经常开支均分别占政府整体经常开支至少15%,合计更一直多于一半。[17]

近年,政府在这三个范畴的经常开支增长有明显分野。由2008-09年度至上一个财政年度,在教育方面增加了59.3%,低于政府的整体经常开支升幅(68.5%);社会福利的增幅则为68.1%,变化与整体同步;至于经常开支上升了85.3%的卫生范畴,涨幅明显高于整体。[18]

今届政府上场,对这三个范畴的经常开支的资源投入有否转变?预算案显示,相对于整体经常开支,今年度教育和卫生方面的变化,与过去十年的趋势相若。其中教育的经常性开支增加了5.6%,继续低于整体经常开支的11.8%增长[19],而卫生范畴的经常开支增加13.3%,增幅再次高于政府整体经常开支。[20]

社福经常开支增幅 先升后回稳?

至于过往幅度与整体相若的社福范畴,今年却「一反常态」,预计会增加21.3%,远高于整体增长[21],亦高于过往九份财政预算案的增长。[22]不过这种「一反常态」,并非毫无先例,上届政府也同样在其首份财政预算案大增社会福利的经常开支。[23]

在今次预算案所增加的社会福利经常开支中,公共福利金计划的开支将较上年度大增101.8亿元,涉及的额外开支包括推行福建计划,即让移居福建的香港长者无须每年回香港也可领取高龄津贴[24],以及落实高额长者生活津贴,向较有经济需要的长者提供较高金额的津贴。[25]这两项措施是上届政府任内最后一份施政报告所提出[26],措施经社会福利署在2017年筹备,在今个财政年度推出。[27]

放眼未来,一些「背景因素」或有助市民进一步估计政府开支变化。第一类是一些预期会落实的措施。以长者生活津贴为例,若其如政府官员暗示般,不将申请者投保于年金计划的资金视作资产[28],那么日后合资格领取长者生活津贴的人数,便大有可能增加,推高社会福利范畴的经常开支。

客观环境影响政府的资源运用

另一类「背景因素」是人口结构的变化。由2008年年中至2017年年中,零至24岁的人口由179.4万,逐年下跌至160.2万;65岁或以上的长者则由88.3万升至121.5万。[29]换言之,在这十年间,教育资源主要的受惠年龄群组,人口有所减少,而有较多医疗及社会福利需要的长者,人口则显著增多。

政府统计处的人口推算数字显示,由2018至2022年,零至24岁的人口将会由159.5万人,进一步下降至153.2万人;65岁或以上长者则由126.6万人,持续增加至152.5万人。[30]未来数年人口年龄变化的趋势与过往相若,不难预期,教育经常开支增加幅度,将会继续不及医疗和社会福利范畴。

上述的人口年龄因素,有助我们理解某些看似大胆的开支预测,并非纯粹基于政府官员的主观意志,而是同时受客观因素影响。不过说到底,资源投放的额度,只是其中一个改善民生的因素,资源是否用得其效,能否让有需要的人真正得到帮助,或许是市民填写报税表时更关注的问题。

1 「二百六十万份个别人士报税表发出」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201805/02/P2018042600547.htm,最后更新日期2018年5月2日。
2 《二零一八至一九财政年度政府财政预算案》,财经事务及库务局,2018年2月28日,附录A第7页。
3 同2。
4 《二零一三至一四财政年度政府财政预算案》,财经事务及库务局,2013年2月27日,附录A第7页。
5 「表193:政府收入(一般收入账目及各基金)」。取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/showtablecust.jsp?charsetID=2&subjectID=&tableID=193,最后更新日期2017年10月20日;「表194:政府支出(一般收入账目及各基金)」。取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/showtablecust.jsp?charsetID=2&subjectID=&tableID=194,最后更新日期2017年10月20日。
6 「二零一八至一九财政年度政府财政预算案 截至二零一九年三月三十一日为止的财政年度预算 卷一 政府一般收入账目:简介」,财经事务及库务局,2018年2月28日,第7至10页。
7 「二零一八至一九财政年度政府财政预算案 总目156—政府总部:教育局」,财经事务及库务局,2018年2月28日,第356、357页。
8 「二零一八至一九财政年度政府财政预算案 总目140—政府总部:食物及卫生局(卫生科)」,财经事务及库务局,2018年2月28日,第398页。
9 「二零一八至一九财政年度政府财政预算案 总目170—社会福利署」,财经事务及库务局,2018年2月28日,第812页。
10 资料来源:2009/10年度以及2011/12年度至2018/19年度政府财政预算案的「附录B:开支及收入分析」部分,当中有关按政策组别列出的经常政府开支分析。「过去的财政预算案」。取自2018至19财政年度政府财政预算案网站:https://www.budget.gov.hk/2018/chi/previous.html,最后更新日期2018年2月28日。
11 同2,附录B第23页。
12 同2,附录A第11页。
13 同10。
14 同10。
15 同2,附录B第23、26页。
16 同2,附录A第11页。
17 同10。
18 同10。
19 同2,附录B第23页。
20 同2,附录B第23页。
21 同2,附录B第23页。
22 同10。
23 同10。
24 「『福建计划』即日起接受申请」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201803/06/P2018030500332.htm,最后更新日期2018年3月6日。
25 「善用有限资源 助有需要长者:目的」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/oala/#s2,最后更新日期2018年5月2日;「二零一八至一九财政年度政府财政预算案 总目170—社会福利署」,财经事务及库务局,2018年2月28日,第812至814页。
26 《二零一七年施政报告》,行政长官办公室,2017年1月18日,第177、193段。
27 同9,第796、797页。
28 「局长网志:对公共年金的误解」。取自劳工及福利局网站:http://www.lwb.gov.hk/blog/chi/post_29042018.htm,最后更新日期2018年4月29日;「长者生活津贴—细说由来及与公共年金的配合」。取自劳工及福利局网站:http://www.lwb.gov.hk/blog/chi/post_06052018.htm,最后更新日期2018年5月6日。
29 「表002: 按年龄组别及性别划分的人口」。取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/showtablenewexcel.jsp?tableID=002&charsetID=2,最后更新日期2018年2月13日。
30 「香港人口推算2017-2066 表 3:2017年至2066年按年龄组别及性别划分的年中人口」。取自政府统计处网站:https://www.censtatd.gov.hk/fd.jsp?file=B1120015072017XXXXB02.xls&product_id=B1120015&lang=2,最后更新日期2017年9月8日。