时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-06-11 | 《星岛日报》

为酒精饮料订立最低价格 一场苏格兰的实验



世界杯将至,部分球迷可能会趁机「饮多几杯」,以酒送「波」。虽说四年一度须尽欢,但凡事适可宜止,以免喝得过量,甚或酗酒成性,累人累己。

不过,对于已成酒徒的人而言,要霎时改变习惯,并不容易。有人认为可以透过教育潜移默化,但也有人提倡由政府出手推高酒类售价,令买醉者却步。世界卫生组织在2010年也提出,增加酒精饮品价格是最有效减少酒精祸害的举措之一。[1]

政府要推高酒类售价,可以有多种方式,例如开征酒税,甚至为酒类订下最低售价。月前,苏格兰便成为全球首个为酒精单位订下最低售价的国家[2],以此作为处理当地酗酒问题的手段。[3]这项新政的背后理据,以及其可能促成的改变,教人好奇。

针对廉价酒精 苏格兰为酒价设下限

按苏格兰的做法,酒精的最低价格按饮品含有的「酒精单位」而定。酒精单位的计算方式,是将饮品的酒精浓度乘以公升计的饮品容量再乘以100[4],例如平时我们常见的一罐500毫升,酒精浓度为5%的啤酒[5],就有2.5个酒精单位。根据苏格兰的最新规定,每个酒精单位的售价不能低于0.5英镑,换言之,上述的啤酒至少要卖1.25英镑。[6]

由政府为价格设下限,并非新鲜事物。香港的法定最低工资正是一例,不过其政策用意志在防止工资过低,保障「卖方」──也就是基层雇员[7],苏格兰的做法则是希望透过提升商品的售价,减少买方购买意欲。

苏格兰政府罕有地将此手段用于压抑酒徒需求,源于当地严峻的酗酒问题。当局以2016年在苏格兰售出的酒精量推算,当地每名成年人每周饮用20.2个酒精单位,超出英国14个酒精单位的风险指引水平。[8]另外,当地2015年有3,705宗与酒精相关的16岁或以上人士死亡个案,占当地死亡总数的6.5%。[9]

苏格兰人爱好杯中物,与价格因素不无关系。在当地,只需花上2.5英镑,即相当于连锁店一杯咖啡的价钱,便能饮用多于14个酒精单位的酒精。[10]在连锁超市购买两公升含5%酒精的苹果酒,亦只需2.05英镑。[11]故此,虽然当局已透过多种手段对治民众的酗酒问题,但仍要针对酒精价格推出措施。[12]

虽然加酒税也可以提高酒类价格,然而当地政府认为,加税效果犹如「地图炮」,令所有酒精饮品遭殃[13];为酒精单位订下最低价格,则可对造成当地酗酒问题的高浓度廉价酒类饮品,作出「精准攻击」。[14]根据锡菲大学(The University of Sheffield)替苏格兰政府所作研究,当地饮酒量较多的人,为每个酒精单位付出的平均价格较低。[15]当地政府因而相信,只要令便宜酒精不再便宜,便足以对准问题核心。[16]

价格控制了,但人的行为又能否控制?

政策是否有效,还看酗酒者买酒行为有否改变。锡菲大学的推算显示,在最低价格订立在0.5英镑情况下,饮酒量达「有害」程度的非贫困人士,每年会减少饮用5.4%的酒精单位,贫困人士的减幅更达到15.1%。[17]

不过,以上只是推算,在实际操作中,难以期望所有人对措施有同一反应。数年前,有研究访问了一些以低价买酒,并正接受酗酒治疗服务的苏格兰人,了解他们会如何应对「最低酒精单位价格」措施。[18]结果发现,虽然有人表示可能会因为无法负担酒价而要大减饮酒量,甚至不再喝酒[19];不过,也有受访者表示会为了满足酒欲而削减其他开支、借贷[20];更有人觉得自己会采用极端手段。[21]

为杯中物走上极端之路,或许吓人,但当正常手段的成本上升,有人透过非常渠道取得心头好,也是意料中事。再者,苏格兰人可以从境外买酒,以合法方式避开当地政府的价格管制措施。当地政府也表示,透过互联网在境外买酒,不受最低价格的限制。[22]

更重要的是,即使政府约束酒精单位价格,业界仍然不乏钻营空间,例如将酒与另一商品捆绑销售[23],透过另一商品的「大减价」,变相以低于最低价格的价钱卖酒。再者,价格受限,也有可能衍生更多价格外的竞争,包括更多的广告,与措施的目标相背。[24]

不过,苏格兰为酒精单位设立最低价格的法例,其实设有「日落条款」,除非官员另外提出并获当地议会通过新法规,否则相关法例将在实施六年后失效。[25]因此暂时而言,该项措施更似是一场实验,成效有待观察。在香港,当局最近订下目标,要在2025年或之前,将成年人暴饮与有害的饮酒行为,以及青少年饮酒的普遍率,降低至少一成。[26]卫生署署长表示,增加酒税虽是有效手段,但涉很多其他因素,要先得到社会共识,未来会先集中让市民认识酒精危害,措施不达标,才建议较强的财政措施。[27]不难推论,在可见将来,香港都不会进行苏格兰的实验。

1 "Global strategy to reduce the harmful use of alcohol," World Health Organization, 2010, p. 16.
2 Sean Morrison, "Scotland becomes first country to introduce minimum alcohol unit price," Evening Standard, May 1, 2018, https://www.standard.co.uk/news/uk/scotland-becomes-first-country-to-introduce-minimum-alcohol-unit-price-a3827686.html.  
3 "Guidance on the Implementation of Minimum Pricing for Alcohol: For sellers of alcohol and enforcement authorities in Scotland," Scottish Government, April 2018, p. 2; "Minimum Unit Pricing of Alcohol - Final Business and Regulatory Impact Assessment," Scottish Government, March 2018, pp. 6 and 7.
4 "Minimum Unit Pricing of Alcohol - Final Business and Regulatory Impact Assessment," Scottish Government, March 2018, p. 16.
5 「部分酒类与其酒精单位」。取自「活出健康新方向」网站:https://www.change4health.gov.hk/tc/alcohol_aware/facts/standard_drink/examples/index.html,最后更新日期2015年1月28日。
6 "Guidance on the Implementation of Minimum Pricing for Alcohol: For sellers of alcohol and enforcement authorities in Scotland," Scottish Government, April 2018, pp. 5-7.
7 「劳工法例:主要劳工法例一览—最低工资条例(香港法例第 608 章) 」。取自劳工处网站:http://www.labour.gov.hk/tc/legislat/content5.htm,最后更新日期2017年12月19日。
8 同4,第7、24和30页。
9 Elaine Tod et al., "Hospital admissions, deaths and overall burden of disease attributable to alcohol consumption in Scotland," The Scottish Public Health Observatory, February 1, 2018, p. 21.
10 同4,第7页。
11 同4,第134页。
12 同4,第6至7页。
13 同4,第55页。
14 同4,第57至58页。
15 Colin Angus et al., "Model-based appraisal of the comparative impact of Minimum Unit Pricing and taxation policies in Scotland: An adaptation of the Sheffield Alcohol Policy Model version 3," The University of Sheffield, April 2016, pp. 38-40.
16 同4,第9、10、66和81页。
17 同15,第15、49、51至53页。
18 Fiona O’May et al., "Heavy Drinkers' Perspectives on Minimum Unit Pricing for Alcohol in Scotland: A Qualitative Interview Study," SAGE Open 6(3) (2016), pp. 3 and 4.
19 同18,第4页。
20 同18,第4页。
21 同18,第4页。
22 同4,第129至130页。
23 同6,第12页。
24 同4,第79页。
25 同4,第113页。
26 《迈向2025:香港非传染病防控策略及行动计划》,食物及卫生局、卫生署,2018年5月,第43页。
27 〈卫署7年健康计划减盐烟酒肥定目标 教育入手不加税〉,《明报》,2018年5月5日,A06页。