时事分析 | 公共行政及法制 | 2018-06-28 | 《经济日报》

绿灯转眼变红灯 吹向科网巨企的监管风暴



2014年香港「私影少女」被网友残杀一案,法官早前在判词中批评,WeChat等社交媒体营运商未有采取足够措施,预防及举报网上罪案或保护青少年,又质疑现行法例未能监管社交媒体。[1]这种认为社交媒体要为其服务负上更大责任的看法,与当下的国际趋势可谓相互呼应。

经历数载蜜月期,社交媒体近年可谓四面楚歌,不仅人们对其渐存戒心,各地要求政府出手监管的声音,也愈演愈烈。美国有参议员去年10月提出法案,要求大型数码平台就广告费超过某个金额的客户,保存并公开该批客户的选举广告之资讯,又要求网上平台尽力确保「外部势力」不会透过政治广告影响美国选民。[2]德国去年亦通过法例,要求大型互联网内容分享平台需要在收到投诉后,短时间内移除或屏蔽违法内容,否则最多会被罚款500万欧元。[3]

由「疑点利益归于被告」 到被视作有「原罪」

英国和乌干达,更是进一步向网上平台及其用户的荷包「埋手」。英国去年10月发表有关网络安全策略的咨询文件提及,由于上网可能会遇上网上仇恨言论、欺凌、谩骂以及骚扰[4],因此拟向社交媒体公司及通讯服务公司征费,用作加强公众安全使用互联网的知识,及为互联网带来的危害作预防措施。[5]乌干达国会则在今年5月通过法例,向社交平台用户征收每天200乌干达仙令的税款,折合约5美仙。[6]据当地传媒报道,该国总统3月去信财相,指需要资源处理在社交媒体及网上广告上出现的闲话所引起的后果,故此征税。[7]

如果美国和德国的例子可以理解为将「疑点利益归于被告」,那么英国及乌干达的例子,就俨如视社交媒体有「原罪」,要求相关公司及用户为补救措施作出财政承担。这种思维,让人联想到部分政府对于博彩业和烟草业的取态,就是同样觉得这些行业制造社会问题,需要透过财政手段减少这些行为,并纾缓其造成的伤害。以英国的拟议征费为例,当局指这种做法与当地的赌博征费接近,都是要求业界透过提供财政支援,减少透过他们的平台或业务造成的损害。[8]同理,乌干达向使用社交媒体的人抽税,也教人联想到现时政府以烟草有害为由,向烟草商品征税。

从怕管得太多 到嫌管得太少

这股向社交媒体磨刀霍霍的风气,在早年实在是难以想象。过往人们的焦点,更多是放在社交媒体及互联网可以带来的正面作用,例如是促进知识及意见交流、有自由开放的讨论环境等。美国在1996年通过电信传播法案(Telecommunications Act of 1996)时,美国国会记录在案的观点,就指互联网和其他互动式电脑服务能为各式各样的政见提供讨论空间,认为它们在政府最少监管情况下发展蓬勃,并为所有美国人带来了裨益。法案亦提及,美国的政策是为互联网等互动式电脑服务保持自由市场,免受联邦和州份的规管所约束。[9]

不过随近年俄罗斯被指控透过社交媒体干预美国2016年选举[10],以及社交媒体及互联网公司分别就俄罗斯怀疑干预选举以及当地互联网平台出现极端主义资讯向美国国会作证[11],近期美国的社会氛围经已逆转。当地人更关注的,似乎是社交媒体对于民主及言论自由的威胁;支持加强监管的声音,看来也开始压倒反对一方。根据媒体公司Axios和网上调查公司SurveyMonkey在去年11月合作进行的调查,当时认为社交媒体有利民主及言论自由的美国人,较认为有害的多10个百分点;但事隔数月,今年2月两者再次进行调查,却发现认为有害的受访者已成为多数,较认为有利的一方多13个百分点。[12]另外,在首次调查时,担忧政府会对美国科技公司管得太多太严的受访者,仍较觉得会管得不够的多出17个百分点;不过在第二次调查时,风向同样逆转,觉得政府会管得太少的人,比担心管太多的多出16个百分点。[13]

另外,上述一些针对社交媒体的监管法例或建议,都认定社交媒体营运者要为出现在平台上的内容负一定责任。这看法也与以往人们觉得社交媒体只是一道桥梁,即使出现不良资讯,问题也是出自那些发表资讯者身上,而无需向平台的营运者问责的观点有颇大不同。事实上,就连社交媒体龙头Facebook创办人朱克伯格,早前也承认Facebook对于平台上的内容负有责任。[14]

除害之余也为钱?

各地政府向社交媒体出手,虽可被视作「为民除害」,但换个角度,部分政府之所以有所动作,可能只是基于另一个现实考虑──钱。

现时政府要向科网公司征税并不容易。根据欧洲委员会之说法,数码服务能够为互联网公司产生利润,不过由于这些公司没有设立实质机关,即使它们在境内赚得利润,相关地方的政府也难以征税。欧洲委员会又指称,现时征税的方法,不能应对在数码世界中的新盈利模式,例如籍由用户分享自己的喜好而获益。[15]乌干达总统据报亦曾向财相指,向社交媒体用户征税,至少可以为政府产生4,000亿乌干达仙令的额外收入。[16]至于英国向社交媒体公司及通讯服务公司征费,宣称用作减少互联网衍生的负面影响[17],其实亦可以理解为要求这些公司代替政府,承担处理社会问题的成本。

无论政府开刀原因为何,社交平台要面对政府更加严厉的监管,已成趋势。这种趋势是福是祸,难以预料,但肯定会招来不少批评。例如有人权组织人员指责,乌干达向社交媒体用户征税会影响资讯流通,是减少个人自由的举动,会损害到批评政府以至无辜的人士。[18]乌干达也有社运人士指,向社交媒体用户征税,是发生在有反对派人士凭互联网竞选工程挤身国会之后,质疑征税的举动,是出于该国总统希望减少网上动员的威力。[19]

其实要减少社交平台的一些不良影响,不一定要指望政府,借助业界的力量,也能达到一定效果。例如现时已有技术可以辨识儿童色情物品、有负面及具伤害意味的言辞[20],YouTube亦推出了一个专供小朋友使用、只播放「合家欢」影片的YouTube Kids。[21]

另一方面,业界的竞争,同样能达到彼此制衡的作用。近日苹果公司就以加强保障私隐及安全为由,宣布将会在该公司的浏览器加入防止用户被追踪的功能,被指会损害Facebook和Google追踪用户的能力。[22]无论如何,当互联网世界的光环褪色,各平台营运者的恶梦,恐怕才刚刚开始。在香港,社交媒体已成为人们生活一部分,其在社会上担当的角色,未来又是否会重新定义?

1 杨家乐,〈杀私影少女 无业男囚终身 官斥社交媒体欠措施保护年轻人〉,《苹果日报》,2018年3月17日,A12页。
2 Colin Lecher, "Senators announce new bill that would regulate online political ads," The Verge, October 19, 2017, https://www.theverge.com/2017/10/19/16502946/facebook-twitter-russia-honest-ads-act; "The Honest Ads Act," Mark R. Warner, https://www.warner.senate.gov/public/index.cfm/the-honest-ads-act, accessed June 7, 2018.
3 "Act to Improve Enforcement of the Law in Social Networks (Network Enforcement Act)." Federal Ministry of Justice and Consumer Protection, https://www.bmjv.de/SharedDocs/Gesetzgebungsverfahren/Dokumente/NetzDG_engl.pdf?__blob=publicationFile&v=2, accessed June 7, 2018, pp. 2-4.
4 "Internet Safety Strategy – Green paper," Her Majesty's Government, October 2017, pp. 7 and 8.
5 同4,第14和16页。
6 Elias Biryabarema, "Uganda imposes tax on social media use," Reuters, June 1, 2018, https://www.reuters.com/article/us-uganda-internet/uganda-imposes-tax-on-social-media-use-idUSKCN1IW2IK
7 Yasiin Mugerwa and Tom Malaba, "Museveni slaps taxes on social media users," Daily Monitor, April 1, 2018, http://www.monitor.co.ug/News/National/Museveni-taxes-social-media-users-Twitter-Skype/688334-4366608-oilivjz/index.html; Agence France-Presse, "Social media use taxed in Uganda to tackle 'gossip'," The Guardian, June 1, 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/jun/01/social-media-use-taxed-in-uganda-to-tackle-gossip
8 同4,第16至17页。
9 "Public Law 104 - 104 - Telecommunications Act Of 1996," United States Government Publishing Office, February 8, 1996, Sec. 230. (b)(2).
10 Olivia Solon and Sabrina Siddiqui, "Russia-backed Facebook posts 'reached 126m Americans' during US election," The Guardian, October 31, 2017, https://www.theguardian.com/technology/2017/oct/30/facebook-russia-fake-accounts-126-million; Dustin Volz, "Google uncovered Russia-backed ads on YouTube, Gmail : source," Reuters, October 9, 2017, https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-russia-alphabet/google-uncovered-russia-backed-ads-on-youtube-gmail-source-idUSKBN1CE192.
11 Tom McCarthy, "Facebook, Google and Twitter grilled by Congress over Russian meddling – as it happened," The Guardian, October 31, 2017, https://www.theguardian.com/technology/live/2017/oct/31/facebook-google-twitter-congress-russian-election-meddling-live; Alex Hern, "Facebook, Google and Twitter to testify in Congress over extremist content," The Guardian, January 10, 2018, https://www.theguardian.com/technology/2018/jan/10/facebook-google-twitter-testify-congress-extremist-content-russian-election-interference-information.
12 Kim Hart, "Exclusive: Public wants Big Tech regulated," Axios, https://www.axios.com/axios-surveymonkey-public-wants-big-tech-regulated-5f60af4b-4faa-4f45-bc45-018c5d2b360f.html; "SurveyMonkey (data collected November 2-3, 2017)," Google Drive, https://drive.google.com/file/d/0B-OW6-tDrcdMN0h4THpwUnJadFE/view, accessed June 7, 2018; "SurveyMonkey Among respondents interviewed Feb 21-23, 2018," Google Drive, https://drive.google.com/file/d/1kJIyq-GdOPxwSCWJZebaQHtaQh93PVY3/view, accessed June 7, 2018.
13 同12。
14 Julia Carrie Wong, "Congress grills Facebook CEO over data misuse – as it happened," The Guardian, April 11, 2018, https://www.theguardian.com/technology/live/2018/apr/10/mark-zuckerberg-testimony-live-congress-facebook-cambridge-analytica?page=with%3Ablock-5acd2dd7e4b08f6cf5be4ec4.
15 "Fair Taxation of the Digital Economy," European Commission, https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/company-tax/fair-taxation-digital-economy_en, accessed June 7, 2018.
16 Yasiin Mugerwa and Tom Malaba, "Museveni slaps taxes on social media users," Daily Monitor, April 1, 2018, http://www.monitor.co.ug/News/National/Museveni-taxes-social-media-users-Twitter-Skype/688334-4366608-oilivjz/index.html.
17 同4,第14和16页。
18 同16。
19 Agence France-Presse, "Social media use taxed in Uganda to tackle 'gossip'," The Guardian, June 1, 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/jun/01/social-media-use-taxed-in-uganda-to-tackle-gossip
20 同4,第20页。
21 "YouTube Kids," YouTube, https://www.youtube.com/yt/kids, accessed June 7, 2018.
22 Kevin Kelleher, "Apple Takes Aim at Facebook With Data Privacy Features in iOS and macOS," Fortune, June 4, 2018, http://fortune.com/2018/06/04/apple-takes-aim-at-facebook-with-data-privacy-features-in-ios-and-macos.