时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-03 | 《经济日报》

土地大思考系列:规划留弹性 发挥土地资源效益



不经不觉,「土地大辩论」已经开展超过三个月,相关的专家和关注团体,其间提出了很多真知灼见。当中较受关注的,是如何在众多的土地供应选项(选项)中,找出可以优先用作兴建房屋的土地。

但诚如土地供应专责小组(土地小组)所指,单一的选项,根本无法完全满足需要。[1]而且很多的选项,发展时都会触动原有用途的持份者,期望社会能就首先「牺牲」的选项达成共识,恐怕是缘木求鱼。唯有更了解政府有何办法以增辟得来的土地满足社会不同需要,公众才有足够基础作出深思熟虑的抉择。

在众多选项之中,于新界发展更多新发展区[2],是了解政府在取得一大片土地后如何落实发展的合适起点。新发展区的模式值得探究,是因为其透过规划让居民在区内自给自足的愿景[3],适用于许多的大型土地发展项目;其所面对的挑战,包括收地、补偿、安置、重置、环境保育[4],差不多每个选项都要面对;而其涉及的持份者,例如业权拥有人、居民、业务经营者、关注社会可持续发展的人士[5],也是多个选项的关注群组;甚至个别的选项,将来也可能被纳入某些新发展区内。可以说,发展新发展区的过程,是处理许多其他选项的缩影。

新市镇和新发展区:当区就业 原意理想

自1970年代起,政府建设了九个新市镇,分别为荃湾(包括葵涌和青衣)、沙田(包括马鞍山)、屯门、大埔、粉岭/上水、元朗、天水围、将军澳及东涌。[6]规划愿景是建立能自给自足和有均衡发展的社区,内有各类型房屋,附有商场、街市、学校、休憩场地,亦设有大型工业区及工业村供居民就业。[7]

如上文提及,推动新发展计划需要克服多种挑战,同时照顾各持份者的需要。这些工作,很难想象在一个没有统筹的情况下进行。政府在1973年为三个最早发展的新市镇,分别成立一个包括规划师、建筑师及工程师的跨学科团队。各团队由工务司署一名高级专业官员领导,其职衔为「新市镇拓展工程处处长」。三个拓展工程处隶属新界拓展署,负责规划和协调所有发展,以及透过顾问工程师及承建商进行土木工程。拓展工程处既要与其他政府部门,包括工务司署内各部门合作,也要密切联系熟悉新市镇土地情况、新界民政署辖下的理民府。此外,拓展工程处要掌握地方上的民情反应。[8]

新界拓展署于1986年与市区拓展处合并成拓展署,负责新市镇发展,以及港岛和九龙的地区工程管理和大型发展计划。2004年,拓展署与土木工程署合并成土木工程拓展署。[9]

新市镇的发展概念,后来又被新发展区取代。2011年,时任发展局局长林郑月娥表示,市民较以往重视发展与环境平衡,政府未来不再发展密度较高的新市镇,改以新发展区概念建设社区,并尽量令区内做到就业居住自给自足。[10]政府已于洪水桥和古洞北/粉岭北推展新发展区项目。[11]

从以上可见,不论是以往的新市镇或是未来的新发展区,政府均以让居民在区内就业为重要发展元素。这目标固然理想,因为既能减少居民的通勤开支,亦能纾缓跨区交通的压力。然而,屯门和天水围两个新市镇在发展初期,并未能实现这个规划愿景。

屯门:工厂北移 无法当区就业

1965年,政府决定兴建屯门新巿镇[12],首座公共屋村新发村于1971年入伙。随着大兴村、三圣村、友爱村等相继落成,市民陆续由市区迁入屯门居住。[13]

当局在市中心毗邻地区规划了工业区[14],吸引东亚纱厂、YKK拉链厂、牛奶公司等从市区迁往屯门,为居民提供工作机会。可惜随着内地改革开放,本地不少工厂陆续北移。有区议员忆述,深圳于70年代后期推出土地和税务优惠,加上当地劳工薪酬较低,很多屯门工厂在租约期满后搬往深圳。[15]

区内就业机会减少,居民唯有到其他地区工作,但屯门和市区相距30公里[16],而当时连接市区的干道就只有屯门公路和青山公路,且经常塞车,居民外出工作往往要花三数小时。[17]直至两条公路进行重建和改善工程,增加交通流量,塞车情况才有改善。[18]到西铁和轻铁通车,居民无论到附近新市镇或市区,都有更多交通选择。[19]

天水围:发展本土经济失败 区内交通成本高

至于曾广受社会关注的天水围,则于1980年代初获批准发展成新市镇,并在1992年陆续入伙。[20]其后区内发生多宗严重的家庭惨剧,时任民政事务局常任秘书长的林郑月娥,更于2006年称该区为「悲情城市」。[21]

规划署于2008年委托香港大学进行的天水围新市镇研究(港大研究),指天水围早期规划本来包括工业区,但后来被删除,原因是本地制造业逐渐迁移内地、房屋政策改变(公营房屋需求日增和停建居屋)及私人发展商对天水围兴趣不大。[22]

当时天水围无法透过设立工业区来提供就业机会,需要依靠发展本土经济为居民增加职位。但参考港大研究,天水围地点偏远、商场/零售业由少数公司管理,导致缺乏竞争和商品价格偏高。居民在当区消费的意欲不大,要推动本土经济就更难。当区经济环境不理想,遑论可以创造本地职位。[23]

未能于当区就业,居民便要到邻近地区找工作。惟港大分析指,邻近的屯门和元朗之就业情况也不乐观。再者,天水围的交通以轻铁为主,但居民经常投诉其效率不高,而车费对劳动阶层来说亦相对昂贵。至于较远地区的就业机会,由于交通时间和费用等问题,对居民来说并不吸引。[24]直到大榄隧道和西铁开通,居民到市区工作的问题才稍为改善。[25]

回顾天水围的发展,可见政府于规划时期已尝试避免屯门面对的工业北移问题,却是未竟全功。港大总结,该区的问题在于缺乏机制应付可能出现的社会经济环境或政府政策的改变,并建议政府就应如何建立机制及定位,在多方面作严谨思考。[26]

洪水桥:土地用途须更灵活 以防经济环境变化

屯门和天水围两个新市镇,均在「当区就业」的规划目标遇挫,连带当局为两区在发展初期提供的交通配套,亦未能紧随社会、经济和政策改变。可见纵有规划,仍有可能赶不上变化。社会能否因应过去经验完善规划模式,将影响新土地资源的发展效益。预计于2023年和2024年分别入伙的两个新发展区──古洞北/粉岭北和洪水桥,或许能给予我们一些提示。

先探讨洪水桥,该区被定位为整个新界西北的区域经济及文娱枢纽。[27]其中,当局在该区预留约37公顷的土地作现代物流设施,并估计「物流设施」将为当区带来2.3万个就业机会(占所有就业机会的15.3%),是继「零售、餐饮、娱乐及其他」及「办公室」后提供最多就业机会的工作种类(见表一)。[28]

物流业是香港经济支柱之一,在此刻看来,在洪水桥预留相关用地,是切合当前需要,但参考屯门和天水围面对工业北移的经验,当局不容忽视内地,如粤港澳大湾区(大湾区)对香港物流业发展及从业员的影响。

以与洪水桥只有一海之隔的深圳前海为例,现代物流业是当地重点发展产业。截至2016年7月,进驻的物流企业逾5,000间。国内外物流「巨头」DHL、顺丰、菜鸟等相继建立管理、区域或功能总部,连香港的利丰集团也在当地设有仓库。[29]

前海能够吸引大量物流企业进驻,或与内地按15%的税率征收现代物流业企业所得税有关。[30]香港贸发局更认为,企业希望通过在前海设立据点,管理海内外市场的跨境物流业务;亦有企业欲利用前海的创新政策,使业务更多元化。[31]

在面对前海的挑战时,香港政府会推出哪些诱因吸引物流企业到洪水桥发展,以提供更多就业机会,固然值得关注。但也有立法会议员觉得随着大湾区发展,或会有内地企业落户洪水桥,建议应该考虑如何与大湾区衔接。[32]

物流业只是一个例子,其反映未来会有许多未知之数,或会影响洪水桥其他行业的就业情况。有意见担心,当局在划设新发展区用地作「其他指定用途」时过于确实,将妨碍市场机制回应不断变化的经济需要。[33]目前在洪水桥被划为「其他指定用途」地带的104.9公顷土地(占该区总面积约14.8%)会被用作「混合用途」、「企业及科技园」、「物流设施」、「港口后勤、贮物及工场用途」及「环保运输服务泊车及营运设施」。[34]参考表一,除「物流设施」提供的潜在空缺之外,预计「企业及科技园」和「港口后勤、贮物及工场用途」将合共提供3.3万个与物流业相关的就业机会。

粉岭北:两手准备 为交通需求预留弹性?

至于交通配套方面,以古洞北/粉岭北为例,当局欲通过落马洲支线古洞站加强古洞的通达性,以及粉岭绕道改善粉岭及上水的交通。[35]换句话说,将来粉岭北居民想乘坐港铁往返市区,先要以其他交通工具接驳至粉岭或上水港铁站。[36]

有意见认为,粉岭和上水的道路网络,特别是沙头角公路和吐露港公路已不胜负荷,新发展区或会加重其压力,建议当局在粉岭北增设车站,以及将北环线[37]延伸至粉岭北。[38]

但当局回应指,以铁路提供由粉岭北至上水和粉岭港铁站的接驳服务,在财政上并不可行,反而采用环保路面交通工具更具成本效益。当局及巴士营运商正测试电动车的运作情况,在详细设计阶段时会考虑是否采用电动车。[39]当局又透露,粉岭北在设计上有弹性,可设新铁路基础设施[40],可见亦有两手准备。

避免重蹈覆辙 善用土地资源

无论是新市镇或新发展区,政府皆会进行全面的研究和长远的发展规划,为居民提供理想的居住环境和就业条件,期望能善用现有土地资源。但屯门和天水围的经验显示,让居民于区内就业的规划目标理想,但由于在发展初期缺乏足够交通配套,亦未有制订机制或方案应对时势改变,反而为两区带来更多问题。

至于洪水桥和古洞北/粉岭北,其附近地方在过去数十年已陆续发展,即使将来居民未必完全做到于区内自给自足,他们亦可以尝试到附近地方工作,「跨区」的成本和难度,不如屯门和天水围居民在起初时所面对的严重。尽管如此,两个新发展区的就业和交通配套,亦不容忽视。

「土地大辩论」正如火如荼,为协助市民更「知情」和有效讨论新发展区选项,当局和土地小组可考虑向市民阐释,将采取哪些措施防止有关问题再次出现,以及在各相邻的新市镇或新发展区间,形成互相补足的关系。这不只关乎个别新发展区,也涉及香港能否确立一套以有限土地资源为社会争取最大利益的发展模式。

1 「土地供应专责小组的考量」。取自土地供应专责小组网站:https://landforhongkong.hk/tc/demand_supply/consideration.php,最后更新日期2018年6月7日。
2 《增辟土地 你我抉择》,土地供应专责小组,2018年4月,第60页。
3 「林郑:弃建高密度新市镇」。取自明报网站:https://life.mingpao.com/general/article?issue=20111110&nodeid=1508118098134,最后更新日期2011年11月10日。
4 同2,第61页。
5 同2,第61页。
6 同2,第60页。
7 「旧貌展新颜」。取自香港文化博物馆网站:http://www.heritagemuseum.gov.hk/documents/2199315/2199704/tk_tunnel7.pdf,查询日期2018年5月29日,第152页;「新市镇的发展」。取自香港地方网站:http://www.hk-place.com/view.php?id=161,查询日期2018年5月29日;「屯门规划概念」。取自规划署网站:https://www.pland.gov.hk/pland_tc/press/publication/nt_pamphlet02/tm_html/concept.html,最后更新日期2002年11月。
8 许舒,《新界百年史》(香港:中华书局,2016),第222页。
9 「土地发展与基础建设」。取自土木工程拓展署网站:https://www.cedd.gov.hk/tc/publications/leaflets/doc/factsheets/prov_land_infra_c.pdf,最后更新日期2008年4月。
10 同3。
11 同2,第60页。
12 「新市镇发展」。取自香港记忆网站:http://www.hkmemory.hk/collections/public_housing/new_towns_development/index_cht.html,查询日期2018年5月29日。
13 陈天权,〈屯门新市镇〉,《大公报》,2016年10月17日,B08页。
14 「新市镇的发展」。取自香港地方网站:http://www.hk-place.com/view.php?id=161,查询日期2018年5月29日。
15 陈文华,〈工业区「昙花」未现 转型商贸焕新生〉,《文汇报》,2017年6月9日,A04页。
16 同14。
17 〈新界9新市镇 屯门天水围最失败〉,《大公报》,2012年10月2日,A14页。
18 同13。
19 同14。
20 “A Study on Tin Shui Wai New Town,” Department of Social Work and Social Administration of the University of Hong Kong, January 2009, http://www.nentnda.gov.hk/doc/techreport/Summary3_Chi.pdf, pp. xii and 9.
21 王卓轩,〈社区设施续增 摆脱悲情标签天水围最新定位舒适城市〉,《香港商报》,2015年5月21日,N01页。
22 同20,第xi、xiv和xvi页。
23 同20,第xv页。
24 同20,第xv、xviii和56页。
25 李盛芝、虢书、朱晋科,〈三大规划免「悲情城市」再现〉,《大公报》,2012年10月2日,A14页。
26 同20,第xvi页。
27 「新洪水桥及厦村分区计划大纲图刊宪及修订五幅分区计划大纲图」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201705/26/P2017052600344.htm,最后更新日期2017年5月26日。
28 「洪水桥新发展区的实施安排」,立法会发展事务委员会,立法会CB(1)828/17-18(01)号文件,2018年4月,第1至3页。
29 黄仰鹏,〈入驻逾5000企促两地产业一体化 专家吁深港共建前海物流中心〉,《大公报》,2016年7月19日,A19页。
30 「深圳前海深港现代服务业合作区企业所得税优惠政策及优惠目录的通知」。取自深圳政府在线网站:http://www.szqh.gov.cn/tzqh/yhzc/qysdsyh/,查询日期2018年5月30日。
31 「前海现代物流业发展机遇」。取自贸发网网站:http://economists-pick-research.hktdc.com/business-news/article/研究文章/前海现代物流业发展机遇/rp/tc/1/1X000000/1X09WUQS.htm,2014年3月4日。
32 「洪水桥新发展区政府预计产生15万新增职位」。取自新城广播有限公司网站: http://www.metroradio.com.hk/news/live.aspx?NewsId=20180123153018,最后更新日期2018年1月23日。
33 「考虑有关《洪水桥及厦村分区计划大纲草图编号S/HSK/1》的申述及意见」,城市规划委员会,第10378号文件,2018年1月,第6页。
34 同27。
35 「发展机遇」。取自古洞北粉岭北新发展区网站:http://ktnfln-ndas.gov.hk/tc/2-1-1-about_project.php,最后更新日期2018年5月20日。
36 「古洞北新发展区及粉岭北新发展区前期地盘平整和基础设施工程」,立法会工务小组委员会,立法会PWSC64/13-14(01)号文件,2014年4月25日,第1页。
37 北环线及古洞站项目可将西铁线锦上路站和东铁线落马洲支线连接起来。资料来源:罗继盛,〈北环线古洞站涉44公顷生态地 专家倡「先保育后发展」 可建隧道代高架桥〉,《文汇报》,2014年9月19日,A13页。
38 「对第1组申述的意见及规划署的回应的摘要」,城市规划委员会,第9745号文件附件IV-1,查询日期2018年5月30日,第5页;「《古洞北分区计划大纲草图编号S/KTN/1》及《粉岭北分区计划大纲草图编号S/FLN/1》」,城市规划委员会,第9748号文件,2014年10月,第9、16和22页。
39 「对第1组申述的意见及规划署的回应的摘要」,城市规划委员会,第9745号文件附件IV-1,查询日期2018年5月30日,第2和8页。
40 同39,第2页。