时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-10 | 《经济日报》

土地大思考系列:棕地污染 谁来清理?



在土地大辩论中,发展新界棕地被视为一个较少环保争议的选择[1],即使撇除已在规划的项目,尚有成百上千公顷具有发展潜力。[2]公众自然期望,此选项能显著增加本港的土地供应。

不过,这个看来较环保的选项,实际上也有潜在的污染问题,所涉及的清理费用,亦为发展成本添上变数。如何建立一个可分摊权责的土地清理机制,是讨论这个选项时必须考虑的问题。

香港棕地多有特定用途

究竟何谓「棕地」,现时并无划一标准定义。在英国,有所谓的绿地(Greenfield)棕地(Brownfield)之分,当中前者是指未被开发的土地,后者虽然曾被开发,但不排除仍具重新发展的潜力。[3]在美国,棕地则专指那些曾受污染,须经清理才适合重新发展的废弃工业用地。[4]

重新起用废弃土地,物尽其用,似乎是「增辟土地」的上上之选。不过,香港的「棕地」与外国并非同一回事,因其包括新界原有农地或乡郊土地中,已改用作露天贮物场、货柜场、仓库、乡郊工业及回收场等与环境并不协调用途的荒废农地。这些地块多属私人拥有,亦夹杂了不少寮屋民居、农作活动等,土地使用情况零散而混乱。[5]

简而言之,某些香港棕地本来也可能是「绿地」,如未开垦的农地。其演变为今日的棕地,缘于1980年代上诉法院就「生发案」裁定,根据集体政府租契批出的农地,只要发展不涉及「发出恶臭或令人厌恶的行业」和不包括任何建筑物,地段拥有人可以把土地用作农业以外的用途。[6]

然而,究竟新界棕地的具体业务连系及经济链面貌如何[7],各界一直是「雾里看花」,不甚清楚。早前本土研究所发表报告,则提及透过地图工具发掘到总面积达723公顷的棕地,未被纳入任何发展计划,而这些土地中部分地块面积超过30公顷。他们据此驳斥政府「零散」之说,认为颇具发展潜力。[8]

规划署去年已委聘顾问进行「新界棕地使用及作业现况研究」,全面检视棕地的整体分布及用途,预计今年年内完成。[9]届时社会对棕地的情况,相信会有更深入的了解。

至于局部地区的情况,土木工程拓展署曾在2016年2至6月期间,就元朗南的棕地作业分布和类别向业者发放问卷调查,发现当地逾半面积均用作仓库和露天贮物场,而用作车辆维修场、车身制造工场、物流作业等也占有一定比例。[10]

若土地受严重污染 不能马上使用

不过,若以为只要搞清楚现时棕地被不同产业使用的状况,再寻找其他替代土地,腾出的棕地便可作发展房屋土地使用[11],便能去除棕地发展的所有障碍,恐怕仍是过于乐观。因为如果所收回的土地受到污染,其发展用途随时会受到限制。例如,早前广受关注的横洲公共房屋发展计划,其原意正是利用多幅「绿化地带」和「露天贮物」用地发展房屋[12],但据报部分土地因接近元朗工业村而受到污染,被房屋署土木工程师认为不宜发展房屋。[13]

事实上,车辆/设备维修及燃料贮存、车辆维修工场、金属加工场、废物回收工场等用途,都有可能导致土地污染。[14]环保署曾在一份2016年的立法会文件提及,政府各部门不时会针对露天电子废物回收场展开联合巡查行动,以确保在污染管制等方面符合法例,在2011至2015年,当局共录得16宗有关不适当储存化学废物的检控定罪个案。[15]

此外,环保团体绿色和平在2005年曾派员前往粉岭恐龙坑一个电子垃圾处理场周围抽取样本化验,也发现当中土壤每公斤含铅量达51至142微克,较正常高五至十倍。[16]

即使部分污染问题能透过除污工程解决,也不是一朝一夕的事。政府曾在2015年向立法会提交「前坚尼地城焚化炉、屠房及毗邻用地土地除污工程」时间表,工程包括移除弃用构筑物、土地除污工程和缓解环境影响措施,预计耗时七年。[17]

勘察须经营者允许 难掌握实际污染情况

要实际掌握棕地污染情况,同样不容易。规划署与土木工程拓展署去年就元朗南的房屋用地规划发表环境影响评估报告(下称「环评报告」),指该区有697个具潜在土地污染的场址,当中有可能发现受关注的化学品包括挥发性有机化合物、半挥发性有机化合物、金属、石油碳分子范围及多氯联苯等。[18]

不过,由于大多数具潜在土地污染场址的经营者,并不允许有关人员进入展开场地勘察工作,有关人员只能根据文献研究、查阅历史航空照片,以及进行数次场地周边的实地调查,故研究在当时并无实质结论。[19]

而且,即使政府能够进入场地勘察,也未必能迅速掌握污染情况。在2001年,政府收回竹篙湾船厂用地前,虽然已在承租人同意下进行了初步的地盘勘察工作,并判断只有局部地面受到污染;但在实际征用土地并进行详细勘察后,当局却发现土地污染程度较预期严重,最后需要花费4.4亿元进行除污。[20]

此外,根据政府今年3月向立法会提交的资料,当局在落马洲河套地区进行土地除污工程的费用,估计达5,890万元,按污染土壤处理量约5.7万立方米计算,每立方米污染土壤的单位成本为1,000元。[21]由此可见,污染问题为发展棕地带来的变数,绝对不能轻视。

污染清理费用 谁来承担?

除污费用可大可小,谁来承担,是发展棕地的一大棘手问题。不过,现时香港棕地的业权及使用状况复杂,在出租情况下,污染者未必是业主,而可能是历任租客,他们各自订定的契约,是否有涉及除污责任条款,本来已说不准;更遑论棕地上的非法土地使用,向来被政府视为土地重整及执管难题。[22]

虽然地政总署自2003年起,已陸续在有土地污染风险的新订土地契约内加入除污条款,要求承租人在契约期满或终止前,须评估及清理受污染土地。[23]但那些「历史遗留下来」的土地契约,仍可能把土地污染的烂账遗留下来。其业主可能因此担心要为土地污染承担法律责任和巨额费用,而不配合政府收地,拖慢收地进度。

厘清权责 做好预算 有助发展

香港不是唯一要处理棕地除污责任问题的地方。在美国,早在1980年制定「全面性环境对策、赔偿及责任法案」(CERCLA,又称「超级基金法案」),以厘清有关权责,也赋予美国环保局(EPA)资金和权力来清理受污染场地。[24]该法案除允许EPA清理受污染场地,也强调「污者自负」,即界定污染方需为清理污染场地负上责任,不论是自行清理还是让政府代其清理后付费。[25]

具体来说,超级基金计划在找到污染场地的负责人后,会与其协商是要自行清理,还是交由EPA代其清理,而如果负责人不同意进行清理,EPA可直接下令执行工作,或与司法部合作,通过联邦法院强制负责人清理。[26]

所谓「负责人」,可包括设施现时或过去的拥有者或经营者,和涉及安排处理或运输有害物质者[27],但政府会根据不同持份者的废物贡献量、危害程度、身份,以及经济负担能力,综合衡量各方所需负责的程度。[28]如果找不到有关负责人,超级基金就赋予EPA权力和资金来清理受污染场地。不过,美国的资金来源是该国就化学和石油工业所征收的税项[29],故有关做法未必能直接应用在香港。

在欧洲,由于「棕地」是工业活动减少而遗留下来的废弃和被污染的土地[30],故解决污染问题的制度设计,也十分影响他们能否有效率地重新使用棕地。[31]在部分国家如意大利,就选择将污染负责人的范围缩窄到业主身上,即使业主没有涉及污染的行为,也有责任向当局通报有关情况;但政府会承担部分责任,例如承担最多50%的清理成本。[32]在荷兰,政府则设立了一个混合公共和私人来源的基金,用以资助私人部门的整治工作,最高可覆盖60%的成本。[33]

至于英国,则是集合各种工具大成的表表者。政府提供包括棕地改善补助金、单一更新预算(SRBs)、区域开发署资助、EP funding、Gap funding、Objective 2 funding,以至税务减免等各项财务工具,涵盖赠款、贷款、风险和利润共享计划,以至税项优惠各种形式,而地方政府也可以借款整治无主污染地。[34]

总括而言,具发展潜力的棕地,固然要利用,但各界不宜低估当中难度。参考海外例子,政府落实发展前,宜做好征收棕地的制度设计,包括提供正面诱因和厘清法律责任,以减少除污工作的障碍,避免令发展的成本和时间大失预算。

1 "Why brownfield sites are a greener option for housing development in Hong Kong," SCMP, http://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/2023319/why-brownfield-sites-are-greener-option-housing-development, last modified September 29, 2016.
2 「增辟土地 你我抉择」,土地供应专责小组,2018年4月,第37页。
3 "Brownfield vs Greenfield Sites: What are the issues involved?," The Geographical Association, https://www.geography.org.uk/download/ga_prictidea16issuesactivity.pdf, accessed July 24, 2018.
4 「棕地发展」。取自立法会网站:https://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/essentials-1415ise10-brownfield-development.htm,最后更新日期2015年4月28日。
5 「发展『棕地』」。取自发展局网站:https://www.devb.gov.hk/tc/home/Blog_Archives1/t_index_id_109.html,最后更新日期2015年1月25日。
6 「马绍祥网志谈觅地建屋」。取自政府新闻网网站:http://www.news.gov.hk/tc/record/html/2017/03/20170312_093315.shtml,最后更新日期2017年3月12日。
7 「在发展局及规划署开设和调配首长级职位以加强对土地使用措施及地区规划工作的支援」,发展事务委员会,立法会CB(1)214/17-18(01)号文件,2017年11月,第7页。
8 注:在咨询文件中,政府据初步估算,指现时新界约有1,300公顷的土地可被视为棕地,当中正规划及推展的中长期大型发展项目占540公顷;而其余760公顷,则被归类为面积较小的零散棕地群。资料来源:「增辟土地 你我抉择」,土地供应专责小组,2018年4月,第37页;「未来土地发展真实选项」,本土研究社,2018年5月,第12页。
9 同7,第1页。
10 同7,附件B。
11 同7,第7页。
12 「资料摘要:横洲公共房屋发展计划」,立法会秘书处资料研究组,2016年11月,第1和4页。
13 「政府指横洲仅20多间构筑物 朱凯廸轰误导城规会」。取自苹果新闻网站:https://hk.news.appledaily.com/local/realtime/article/20170303/56380755,最后更新日期2017年3月3日;〈房署:横洲首期发展料影响180户〉,《大公报》,2017年3月4日,A17页。
14 「元朗南房屋用地规划及工程研究-勘查研究 环境影响评估报告」,规划署与土木工程拓展署,2017年7月,第35至36页。
15 「立法会环境事务委员会有关回收物料进出口管制的事宜」,立法会环境事务委员会,立法会CB(1)1054/15-16(02)号文件,2016年6月27日,第3页
16 「香港成电子垃圾转运中心 新界拆解场污染环境」。取自绿色和平网站:http://www.greenpeace.org/hk/news/stories/toxics/2005/03/127723/,2005年3月28日。
17 「工务小组委员会有关工务计划和以非经常资助金进行的工程计划的建议」,财经事务及库务局,立法会FCR(2015-16)35号文件,2015年12月4日,第1至2页。
18 同14,第35至36页。
19 同14,第35至36页。
20 「征用和清理船厂用地」,香港审计署,2003年10月18日,第iv页。
21 「政府就工务小组委员会委员于2018年3月28日会议上的提问提供补充资料」,工务小组委员会,立法会PWSC166/17-18(01)号文件,2018年4月11日,附件1。
22 「土地重整及执管」。取自2017年施政报告网站:https://www.policyaddress.gov.hk/jan2017/chi/p120.html,最后更新日期2017年1月18日。
23 注:智经曾向环保署查询现行土地污染政策与2008年的立法会文件所述,期间有否不同,对方口头回复指该份文件仍然适用以理解今天当局的土地污染政策。资料来源:「土地污染政策资料文件」,立法会环境事务委员会,立法会CB(1)474/08-09(01)号文件,2008年12月。
24 "What is Superfund?," EPA, https://www.epa.gov/superfund/what-superfund, accessed May 18, 2018.
25 同24。
26 "Superfund Enforcement," EPA, https://www.epa.gov/enforcement/superfund-enforcement, accessed May 18, 2018.
27 "Superfund Liability," EPA, https://www.epa.gov/enforcement/superfund-liability, accessed May 18, 2018.
28 "Unique Parties and Superfund Liability," EPA, https://www.epa.gov/enforcement/unique-parties-and-superfund-liability, accessed July 24, 2018.
29 "Superfund: CERCLA Overview," EPA, https://www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overview, accessed May 18, 2018.
30 Vania Paccagnan and Margherita Turvani, "The reuse of urban brownfields in Europe: a law and economics analysis," Paper accepted to the 3rd SIDE Conference, November 9-10, 2007, p.2.
31 同30,第2页。
32 同30,第18至19页。
33 同30,第20页。
34 同30,第21页。