时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-21 | 《經濟日報》

借民间之力分流公营房屋需要 可行吗?



根据差饷物业估价署最新公布,今年6月的私人住宅租金指数,按月上升了1.2%,为去年6月以来最大的单月升幅。其中,实用面积少于40平方米的单位,指数升幅更是创下六年新高。[1]另一方面,公屋下月起亦会加租10%,平均上调幅度约为188元。[2]

对于生活捉襟见肘的基层市民而言,加租肯定不算好消息,还幸公屋加租有「封顶」安排,是次调整,总算低于公屋租户的家庭每月平均收入升幅。[3]不过,那些未「上楼」的基层市民,近年却因为收入无法追上租金上涨[4],生活负担日益加重。

「有公屋」与「冇公屋」的住屋负担差距不断扩阔,轮候公屋的时间也愈来愈长。截至2018年3月底,一般申请的平均轮候时间已达到5.1年[5],创2000年以来新高。[6]

加快兴建公屋,固然有助基层纾困。问题是公屋兴建速度再快,要在短期内大幅增加供应,近乎不可能。在此情况下,进一步借民间之力分流公屋需要,是否可行?

公屋加租有封顶 拉阔公屋私楼租收比差距

根据《房屋条例》,公屋每次加租的上限为10%,而且两年才会进行一次检讨[7],因此租户因房租上涨而影响生活质素的机会,不会太大。从房委会文件中可见,自2012年起的四次租金检讨中,公屋租户的收入增幅都多于10%。[8]但由于「封顶」安排,公屋租户的整体收入从2007至2017年间,增加了88%,远多于公屋租金的53.3%累计升幅。[9]

另根据统计处数据,公屋住户租金中位数,由2006年的1,390元,增至2016年的1,500元,同期的租金与收入比例中位数(租收比中位数),则从13.5%降至9.3%。但同一时期,私人住宅租户租金中位数,却由5,100元大增至10,000元,其租收比中位数亦由25.2%升至30.7%。[10]

以上只是整体中位数,香港有部分人的租金负担,其实更重。例如,根据2016年的一项研究,居住在不适切房屋(包括板房、天台屋、寮屋、劏房以及工商厦等非住宅用途处所)的基层租户,租收比中位数便达到四成。[11]同年另一份由明爱基层组织发展计划进行的调查更显示,有两成受访的基层家庭需要将一半入息用作租金。[12]

「光屋」「光房」 为基层提供更多选择 唯规模有限

私楼租金负担沉重,政府除了兴建公屋,亦有透过不同措施为基层纾困。例如关爱基金的「为租住私人楼宇的综合社会保障援助住户提供津贴」项目,就为租住私人楼宇而符合资格租住的综援受助人,提供一次过津贴,以纾缓他们的经济压力。[13]此外,如「光房」及「光屋」等由民间主导的过渡性房屋计划[14],则以租户的负担能力和其他因素厘定租金。

虽然以上做法有助纾缓基层的住屋压力[15],不过目前计划受惠人数始终有限,尚有很大发展空间。举例而言,「深井光屋」只能提供约40个单位[16],相对正在捱贵租的基层而言,仍是杯水车薪。

民间力量不容忽视 善用更有额外好处?

话虽如此,社会不应因此而忽略民间力量解决住屋问题的潜力。政府近年亦积极发掘各种可能性。去年施政报告就提到,本届政府会以破格思维,协助和促成各项由民间主导和推行的短期措施,增加过渡性住屋供应,包括善用政府闲置建筑物,以推出如「光屋」项目的租住单位。[17]

善用民间力量,除了可以帮助正在轮候公屋的住户,对政府亦有其他好处。近日政府通过三项新措施,包括开征一手楼空置税、将九幅私人住宅用地改建公营房屋,以及将居屋、绿置居定价与市价脱钩。[18]这些大改动,虽然显示了政府希望解决居住问题的决心,财政上是否可行,却令人担心。

香港房屋协会(房协)主席邬满海早前指出,一旦房协也要按新机制出售资助房屋,预料要蚀卖单位,其中市区每个单位会蚀100万元,新界单位则会亏蚀50万元。[19]与此同时,香港房屋委员会(房委会)在2018至2019年度租住房屋运作账目的赤字,预计约为11亿元。即使在2018年9月起,公屋租金可上调10%,账目依然预计会有赤字0.5亿元。[20]

要在公共财政可持续负担的范围内满足市民住屋需要,如何进一步借用民间力量,是一个值得思考的课题。在这方面,社会或可从美国的做法中得到启示。

美国公营房屋制度 以可负担租金与收入比为界线

虽然香港与美国的社会背景大为不同,但谈到协助基层解决住屋问题,却有一些可比之处。例如「光屋」和「光房」厘定租金的做法,便与美国租住房屋的资助政策相似。在当地,租金与收入比例是传统上的政策指标──住屋开支超过家庭收入30%,会被视为住屋开支负担过重[21]──政府会据此厘定公营房屋租金,并推出多种形式的公营房屋政策。

美国主要有三种租金援助计划,分别是公营房屋、以项目为基础的租金援助计划(Project-based rental assistance, PBRA)以及租屋劵(Housing Choice Voucher Program)。当地的公营房屋为210万个低收入人士提供居所。大部分公营房屋租户需要缴交他们收入的三成或至少50美元作为月租。[22]

要符合申请公营房屋的资格,申请家庭必须是「低收入家庭」,即收入不超过当地入息中位数(Area Median Income)的八成。而每年成功申请的家庭中,有四成是「极低收入」,即收入较美国的贫穷线低,或不超过当地入息中位数的三成。[23]

公私营发展公营房屋 能增可用房屋数目?

至于PBRA,则是以项目为本,由美国住房及城市发展部(HUD)与私人发展商签订20年期的租赁合约,私人发展商再将项目中的全部或部分单位出租予合资格家庭。[24]这些私人发展商大部分是牟利组织,亦有不少非牟利团体。租金同样根据租户的收入决定,他们需缴交收入的三成或至少25美元作为月租。美国国会每年会批出资金,用以补贴余下所需的租金[25],以及填补其他实际营运开支。[26]

每个PBRA发展计划的总单位数目,必须有四成供「极低收入」家庭入住,其他单位则大部分都只限不及当地入息中位数一半的家庭入住。[27]

这两种形式的租金援助计划,保障了收入较低以及收入极低的家庭,能在负担能力内租住合一定规格的房屋。而且,PBRA发展计划亦包括私人业主,能变相减轻美国政府作为公营房屋提供者的压力。

租屋劵让家庭自由选择地区 有助社会流动

美国的PBRA牵涉到私人发展商,将公私营合作带到公营房屋政策中[28],分担了美国政府自行兴建公营房屋所需的成本。另一方面,美国亦有第三种计划──租屋劵──令家庭可自由选择地区居住。

租屋劵原理与租金津贴相似,低收入家庭可以使用租屋劵,在私人市场租住单位。计划由联邦政府资助,目前已有超过500万人、220万个低收入家庭参与计划。为了确保最有需要的人能得到协助,政府规定75%新申请家庭必须「极低收入」,余下的申请名额则留给「低收入家庭」。[29]

有需要家庭在拿到租屋劵后,可以在60天内寻觅居所,无论是留在原来租住的单位抑或找寻新单位租住,住屋机构都会先核实单位的质量及租金是否合理。同样地,这些家庭必须先缴交收入的三成或至少50美元作为月租,余下的金额由租屋劵「包底」至一个由住屋机构设置的上限。[30]

由于租屋劵在美国运行多年,已有不少研究分析此政策的成效。例如,研究发现租屋劵大幅减少了无家可归的问题,同时令因无力负担适当住房而需要寄养子女的父母数量削减一半以上,更减低儿童需要转校或受家暴的机会。[31]

近年一个研究更发现,使用了租屋劵搬到较好社区的家庭,他们的小童在成年后,表现较留在极贫困社区的小童好。例如,他们的入学率较贫困社区家庭的孩子高32%,长大后收入亦多31%。[32]

有评论相信,租屋劵让使用的家庭能自由选择最符合他们需要的住屋地点。因此,他们都选择住在相对有较多教育和经济机会的地区。这些受助家庭往往更广泛的分散居住在相对较低贫穷率的地区。一个2003年的研究发现,58.6%的租屋劵用家居住在贫穷率低于20%的社区,只有22.2%的人居住在贫穷率超过30%的社区。[33]

对政府而言,租屋劵亦有其好处。美国住房及城市发展部表示,由于租屋劵用于现有的住屋单位,因此与公营房屋计划相比,成本更低。[34]

租屋劵亦有不足之处 但效果值得反思

美国的租屋劵,虽然看来好处多多,不过实际执行亦有问题。例如,有些租屋劵使用者无法找到肯接收租屋劵的出租单位;而且在一些社区(特别是较好的社区),价格适中的单位亦供不应求。[35]

此外,一旦租赁市场炽热,空置率低企,租金亦会迅速上涨,这时租屋劵使用者就更难找到自己负担到的居住单位。而由于计划属自愿参与性质,一旦出租单位需求强劲,业主就不需再「自愿」透过这类计划出租单位。[36]值得注意的是,这种租屋劵可能会诱使业主加租,而且一经设立,会引来进一步的加码,因此设计不能过于粗疏,需要深入研究利弊及长期后果。[37]

借助民间之力减轻基层住屋负担,虽有潜力深化,但要付诸实行,需要考虑的地方也不少。在香港觅地建公屋需时、私人市场租金持续上扬的情况下,什么方案才能真正减轻基层市民住屋负担?

1 「私人住宅─各类单位售价指数(全港) (自1979年起)」。取自差饷物业估价署网站:https://www.rvd.gov.hk/doc/en/statistics/his_data_4.xls,最后更新日期2018年7月31日。
2 「2018公共租住房屋租金检讨结果」。取自香港政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201807/17/P2018071800831.htm,2018年7月17日。
3 同2。
4 「香港人口的房屋特征」。取自2016中期人口统计网站:https://www.bycensus2016.gov.hk/data/snapshotPDF/Snapshot05.pdf,查询日期2018年6月27日,第9页。
5 「公屋申请数目和平均轮候时间」。取自香港房屋委员会网站:https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prh-applications-average-waiting-time/index.html,最后更新日期2018年5月11日。
6 「公屋平均轮候时间达5.1年 创2000年以来新高」。取自香港电台网站:http://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1404505-20180630.htm,2018年6月30日。
7 香港法律第283章《房屋条例》第16A条,版本日期:2008年1月1日。
8 「香港房屋委员会资助房屋小组委员会议事备忘录 2018公共租住房屋租金检讨」,香港房屋委员会资助房屋小组委员会,SHC 38/2018号文件,2018年7月5日,第2页。
9 同8,第6页。
10 同4,第9页。
11 「关注基层住屋联席就为非公屋、非综援的低收入住户提供的支援措施提交的意见书」,福利事务委员会,立法会CB(2)1024/16-17(03)号文件,2017年3月4日,第3页。
12 「租住私楼基层人士住屋处境及需要调查报告书」,明爱基层组织发展计划,2016年9月,第7页。
13 「关爱基金『为租住私人楼宇的综合社会保障援助住户提供津贴』项目简介」。取自社会福利署网站:https://www.swd.gov.hk/storage/asset/section/2541/tc/Re-launch_of_MRA_programme_in_2017_brief_final.pdf,最后更新日期2017年11月。
14 王洁恩,「林郑月娥到访深井光屋 与街坊吃火锅开年 未来增过渡性房屋」。取自香港01网站:https://www.hk01.com/社会新闻/162825,最后更新日期2018年2月25日。
15「常问问题」。取自要有光网站:https://www.lightbe.hk/faq.html#faq,查询日期2018年7月27日。
16 同15。
17 《行政长官2017年施政报告》,2017年10月11日,第153段。
18「林郑推房策三招效果两极 新居屋$6,600呎 私楼价更疯狂」。取自苹果日报网站:https://hk.news.appledaily.com/local/daily/article/20180629/20434883,最后更新日期2018年6月29日。
19 「居屋或52折售 邬满海忧房协市区单位料蚀百万」。取自香港经济日报网站:https://topick.hket.com/article/2110360,最后更新日期:2018年7月7日。
20 「香港房屋委员会资助房屋小组委员会议事备忘录 2018公共租住房屋租金检讨」,香港房屋委员会资助房屋小组委员会,SHC 38/2018号文件,2018年7月5日,第6页。
21 Mary Schwartz and Ellen Wilson, "Who Can Afford To Live in a Home?:  A look at data from the 2006 American Community Survey," US Census Bureau, https://www.census.gov/housing/census/publications/who-can-afford.pdf, accessed June 25, 2018.
22 "Policy Basics: Public Housing," The Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/research/policy-basics-public-housing, last modified November 15, 2017.
23 同21。
24 Jessie Cassella, "Understanding Project-Based Rental Assistance," National Housing Law Project, https://www.nhlp.org/wp-content/uploads/2018/03/Saving-HUD-Homes-2-FINAL.pdf, last modified March 22, 2018, p.9.
25 同24,第5页。
26 "Policy Basics: Section 8 Project-Based Rental Assistance," The Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/research/housing/policy-basics-section-8-project-based-rental-assistance, last modified November 15, 2017.
27 同26。
28 "Project-Based Rental Assistance," National Housing Trust, http://nlihc.org/sites/default/files/Sec4.08_Project-Based-Rental-Assistance_2015.pdf, accessed July 24, 2018, p.1.
29 "Policy Basics: The Housing Choice Voucher Program," Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/research/housing/policy-basics-the-housing-choice-voucher-program, last modified May 3, 2017.
30 同29。
31 Barbara Sard, "The Future of Housing in America: A Better Way to Increase Efficiencies for Housing Vouchers and Create Upward Economic Mobility," Center on Budget and Policy Priorities, https://www.cbpp.org/housing/the-future-of-housing-in-america-a-better-way-to-increase-efficiencies-for-housing-vouchers#_ftn1, last modified September 21, 2016.
32 同31。
33 Margery Austin Turner, "Strengths and Weaknesses of the Housing Voucher Program," Urban Institute, https://www.urban.org/sites/default/files/publication/64536/900635-Strengths-and-Weaknesses-of-the-Housing-Voucher-Program.pdf, last modified June 17, 2003.
34 同33。
35 同33。
36 同33。
37 张炳良,《不能回避的现实:回顾任局长五年的房屋政策》(香港:中华书局,2018年),第159至160页。