时事分析 | 土地房屋及基建 | 2018-08-17 | 《明报》

土地大思考系列:重置货柜码头 概念可成真?



土地大辩论开展多月以来,镁光灯都集中在棕地发展、私人农地以及填海等短中长期选项上,较少探讨包括重置葵青货柜码头的概念性选项。[1]但其实在各个选项中,重置码头对香港的影响尤其深远,因与它相关的贸易及物流业,是对本地生产总值贡献最多的行业,养活近五分之一的就业人口。[2]

如此「牵一发动全身」的选项,自然不能轻言落实,事先必须经过大型而深入的研究,并且取得相关持份者共识,因此方案被视为长远概念性选项[3],份属合理。

当然,重置运行多年的货柜码头,并非史无前例。新加坡目前正进行重置工程,香港过去亦就扩建货柜码头进行可行性研究,藉着梳理邻近地方的做法以及过去的研究文件,配合香港的发展蓝图,相信即使是概念性选项,仍有不少思考的空间。

重置挑战多 最终或需填海造地

重置葵涌货柜码头可腾出约380公顷土地,也为提升码头运作效率及升级基建设施带来契机。尽管如此,咨询文件提到,重置除了面对发展成本等费用问题外,也要解决其他挑战,例如,政府需要与土地业权人就方案达成共识以及确保新旧码头能无缝交接等。[4]

不过,在为码头觅到合适位置前,上述挑战都言之过早。土地供应专责小组列出了新港口的先决条件,包括,以国际港口规划标准,每个泊位提供 25公顷的货柜堆场以支持码头作业;新位置水深必须在图表基准线以下至少17.5米,令大型船舶能停泊;根据现今货柜船的大小,泊位长度不得少于 400 米;航道要有足够水深等等。[5]

此外,土地供应专责小组亦指出,在重置前需预测港口货运量,以决定新位置、泊位数量以及未来是否需要扩建。而且,新港口须紧密连接本港的主要区域,包括连接本港相关策略性海陆运输网络。[6]由于用地面积需求较大,咨询文件提及,很大可能要填海以进行重置。[7]

新加坡曾多次填海 重置及扩建码头

实际上,常被用作例子的新加坡重置码头计划,亦包括填海工程。新加坡总理李显龙在2013年公布,会在2027年以前,将新加坡南方的丹戎巴葛货柜码头(Tanjong Pagar Terminal)等数个城市港口搬迁至新加坡西部的大士港(Tuas)。[8]

资料来源:新加坡政府文件

大士港码头重置计划分为四期,并由2021年开始分段投入运作。目前项目所需的填海工程已经完成四成,预计到2020年,第一期计划竣工时,所有码头所需的填海工程亦将完工。[9]

整项工程预计会在2040年完工[10],因此位于南方的巴西班让码头(Pasir Panjang)将在2040年或以前迁至大士港。[11]整个新码头大小将会是新加坡新市镇宏茂桥面积的两倍,即约28平方公里,而其货柜吞吐量也会较2017年大增一倍,能每年处理6,500万个标准箱。新码头建成后,数个旧货柜码头会释出1,000公顷土地,政府会将之再规划成海滨商业和住宅区。[12]

新加坡经验证明 计划决策经年

这个规模宏大的大士港码头工程,并不是新加坡第一次填海而造的码头。丹戎巴葛货柜码头在过去数十年间亦曾扩建。早在1980年代,新加坡政府预计码头吞吐量将会在90年代左右饱和,因此以四年时间,扩建码头对面的布拉尼岛(Pulau Brani)作集装箱码头。[13]

与此同时,新加坡政府开始觅地安置这些位于城市中心的码头。当时新码头的选址有两个,分别是巴西班让和大士港。新加坡在准备1991年发表的50年发展蓝图时,打算将巴西班让发展为优质住宅区,并将新码头选址列在大士港,不过业界认为巴西班让与当时已在运作的码头相邻,而且有避风港水域,故倾向在该处建新码头。最后,政府决定在巴西班让分阶段建造码头,主体项目在2010年完工。[14]

数数手指,在1992年政府宣布兴建巴西班让码头,到主体项目在2010年码头完工[15],整个过程足足用了18年,约两代人的时间进行。计划之长,亦非始料不及,不过,新加坡政府在新码头刚完成时,已着手觅地规划未来的扩建及重置计划,可见这类建筑工程需长远规划,亦要不时检讨,并就行业发展调整计划,以免错失增长良机。

新加坡给香港的另一堂课

除了规划经年,扩建或重置码头都需要填海工程外,新加坡的经验亦叫我们要留意选址。巴西班让码头在2040年正式退场时,仅运作约30年。此外,在巴西班让码头完工的2010年,新加坡经济策略委员会已提倡要研究在大士港建设一个合并港口的可行性。[16]

去年底,当被问到政府应否在90年代初就选址大士港作新码头时,新加坡市区重建局主席表示,早年的考虑因素,包括预计的吞吐量、到搬迁成本以至营运成本等,都与现在不同。他更提到,如果在90年代初将码头搬迁到大士港,新加坡可能会没现在这样高的竞争力。[17]

以上说法或有其道理,毕竟不同年代有不同需要,今日未必是最好的选址,十年或二十年后再看,可能发现另一片天地。

青衣西南早作选址研究 唯交通问题成隐忧

类似新加坡扩建码头的研究,香港在过去亦有进行。早在2002年年中,政府就展开《二零二零年港口发展策略检讨》,为本港港口制定未来可持续发展的竞争策略和总纲计划,并建议对青衣西南和大屿山西北为扩建码头的潜在选址,作进一步研究。[18]随后,由于大屿山西北选址有潜在生态环境问题,因此政府决定优先研究青衣西南选址作为新货柜码头的可行性。[19]

资料来源:土木工程拓展署

2014年,政府公布「香港港口发展策略2030研究」(「2030研究」)及「青衣西南部十号货柜码头初步可行性研究」(「可行性研究」)。[20]其中「可行性研究」指,青衣西南选址的好处,是可以与现有的葵涌及青衣货柜码头和相关设施产生良好的协同效应,无须与葵青货柜码头分开运作,而且所需的填海范围小,亦能更好利用现有的运输基础设施。[21]

不过,根据研究,青衣西南部选址亦有陆上及海上交通问题。例如,汀九桥和青马大桥这两条策略性道路的长远潜在交通容量问题,而西部海港亦有多种潜在海上交通风险,包括发生碰撞和触碰,以及出入码头时交通受阻的可能。[22]

回顾另一选址 能配合发展东大屿都会?

短短数年,香港大环境未有太大变化,不过当时的研究是以扩建码头为出发点。假若社会将焦点放于重置码头这个选项时,上述「可行性研究」报告中提到的选址好处,则未必全部适用。例如,协同效应的重要性将相应调低,填海范围亦未必如扩建码头般小。[23]而且,近年多个大型基建陆续落成,也为重置码头的讨论带来不同的切入点,例如考虑当时未有研究的大屿山西北选址。

撇除技术考虑,选址大屿山西北,对香港物流业的未来发展有其可取之处。以陆路拖运成本为例,「2030研究」中提到,由于以货车运输货物至香港港口涉及的距离较长,因此陆路拖运成本高昂,一直是香港港口与其他华南地区港口对比下,较为不利的条件。[24]该研究亦有提到,港珠澳大桥启用后,可减低珠江三角洲西部与香港港口之间货物的陆路拖运成本,并缩短运输时间。[25]

资料来源:港珠澳大桥香港相关工程网站

由于连接港珠澳大桥主桥至香港口岸的接线,位于香港国际机场东北部海域[26],而且东大屿将会是香港的长远策略增长区及第三个核心商业区,未来发展潜力巨大。[27]故此,选址大屿山西北,既有望避免选址青衣西南的海陆交通问题,看来亦配合香港发展方向。

不过,大屿山西北是否适合的选址,仍有众多现实考虑。大型工程对周边生态环境的潜在影响,是其中之一。新加坡填海时,就尝试透过工程技术和一些保存沿岸海洋生物的措施,希望能减轻码头搬迁工程对生态环境的破坏。

例如,扩建巴西班让码头时,新加坡政府采用了来自陆上工程的挖掘土替代砂粒进行填海,亦搬移了邻近填海位置的自然保护区中的珊瑚,更弃用传统的打桩方法,转用沉箱建造海堤和码头结构。[28]

租约期满 是重置码头的契机?

除了填海技术,地契到期的问题亦是众多现实考虑中,甚为重要的一项。新加坡重置码头计划,就有将旧码头的租约限期纳入考虑。其中丹戎巴葛码头的租约将会在2027年完结,刚好赶上与新码头交接之余[29],更可免去处理提前完约的业权问题。[30]将此情况放于香港,2047年土地契约期满[31],会否也是落实这个概念性建议的契机?

决定是否重置货柜码头,需要考虑的现实问题还有很多,不能期望政府能在短时间内尽数处理。幸而,现时距离2047年还有29载,社会尚有空间及时间作好规划。

但另一方面,香港社会也不宜大叹慢板,因为观乎新加坡经验,重置码头从计划到完成,或需时数以十年。故此社会宜及早就此选项进行充分讨论,以便政府作出整全规划,维持香港长远竞争力的同时,善用土地资源。

1 《增辟土地 你我抉择》,土地供应专责小组,2018年4月,第72至73页。
2 「香港经济的四个主要行业及其他选定行业」,《香港统计月刊》,2018年5月15日。
3 同1,第73页。
4 同1,第72至73页。
5 「重置葵青货柜码头及码头上盖发展」,土地供应专责小组,文件第09/2017号,2017年11月16日,第4页。
6 同5。
7 同1,第73页。
8 Jacqueline Woo, "Tanjong Pagar Terminal cleared ahead of schedule," The Straits Times, August 14, 2017, https://www.straitstimes.com/business/tanjong-pagar-terminal-cleared-ahead-of-schedule; Reichen Siew, "The great port relocation in Singapore," The ASEAN Post, https://theaseanpost.com/article/great-port-relocation-singapore, last modified September 26, 2017.
9 Derrick A Paulo and Daniel Heng, "Why Singapore needs Tuas mega port to keep ruling the seas," Channel NewsAsia, https://www.channelnewsasia.com/news/cnainsider/singapore-needs-tuas-mega-port-maritime-trade-automated-9934474, last modified February 7, 2018; Reichen Siew, "The great port relocation in Singapore," The ASEAN Post, https://theaseanpost.com/article/great-port-relocation-singapore, last modified September 26, 2017.
10 Reichen Siew, "The great port relocation in Singapore," The ASEAN Post, https://theaseanpost.com/article/great-port-relocation-singapore, last modified September 26, 2017.
11 Joshua Lee, "Tuas mega port built on reclaimed land from digging MRT tunnels underground," Mothership, https://mothership.sg/2018/02/new-tuas-mega-port/, last modified February 10, 2018.
12 同10。
13 Kai Yeng Wong, "Singapore, a port city : the case of port development and its impact on the city," (paper presented at the 15th World Conference Cities and Ports, Rotterdam, Netherlands, October 5-7, 2009), p. 4.
14 同13,第4至6页。
15 Royston Sim, "Keeping the ships sailing in - why the Tuas mega port matters," The Straits Times, December 10, 2017, https://www.straitstimes.com/singapore/keeping-the-ships-sailing-in-why-the-mega-port-matters.
16 同15。
17 同15。
18 「青衣西南部十号货柜码头初步可行性研究简要报告(终稿)」,土木工程拓展署,2014年1月,第1页。
19 同18。
20 「『香港港口发展策略2030研究』及『青衣西南部十号货柜码头初步可行性研究』结果公布」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/201412/01/P201412010736.htm,最后更新日期2014年12月1日。
21 同18,第2页。
22 同18,第68页。
23 同18,第2页。
24 《香港港口发展策略2030研究:行政摘要(中文译本)》,运输及房屋局,2014年10月,第1及18页。
25 同24,第11页。
26 「香港接线」。取自港珠澳大桥香港相关工程项目网站:http://hzmb.hk/tchi/about_overview_02.html,最后更新日期2018年7月24日。
27 「东大屿都会:跨越2030年的规划远景与策略」,发展局,2016年10月,第2及3页。
28 Audrey Tan, "Engineering feats at Pasir Panjang a model for Tuas," The Straits Times, October 28, 2016, https://www.straitstimes.com/singapore/engineering-feats-at-pasir-panjang-a-model-for-tuas.
29 同10。
30 同1,第73页。
31 「立法会三题:营办货柜码头」。取自政府新闻公报网站:http://www.info.gov.hk/gia/general/200104/04/0404296.htm,最后更新日期2001年4月4日。